农村土地承包经营权确权问题文献综述
一、引言
1 自 1978 年家庭承包制逐渐确立以来，农户家庭承包权的强度在不断强化，但制度模糊现象始终存在，由此导致的农户土地产权的不确定性并没有消除。(王士海，王秀丽，2018)随着近年来新农村建设和农村经济改革的推进，土地权属的矛盾和纠纷也愈加凸显。[2]而“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是农民权益问题，而农民权益问题的核心是农民的土地权益，伴随城镇一体化进程的加速，农村劳动力分流，大量农民涌入城市及非农产业，造成了部分农地弃耕和撂荒、土地资源利用效率低等问题。然而，土地流转需要土地确权，规模经营的要求越来越突出，必须依法解决土地的权能属性问题，集体经营体制变为家庭经营体制，前两次土地承包主要着眼于解决体制问题，而二轮延包也是完善以家庭承包为主的统分结合的双层经营体制。[3]
2 在这种背景下，2013 年中央“一号文件”提出用五年时间全国基本完成土地确权登记颁证工作( 简称确权)。（陆剑等2017，晋雅雯2016，尚旭东2016，胡晓涛2014，陈明等2014，任慧琳2015，刘照媛等2015）那么，关于土地确权的内涵到底是什么？学者认为，土地确权就是指确定土地的权属关系，也就是指土地登记工作中对土地权属关系审核的阶段，审查土地权属证明的真实性和合法性，确定土地权属的性质[11]。并依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。[12]它的基本方向就是党在十七届三中全会中提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。（陆剑等2017，李明秋等2018，肖 鹏2018，张晓山2015，高圣平2014，杨久栋等2015，陆剑2014，陈文学等2010）“长久不变”是农村土地承包政策的延续和完善，是历史与逻辑的统一，是土地承包经营权物权性质的体现，是农村土地承包经营权物权的应有之义[20]。
3 那什么又是农村土地承包经营权确权？学者认为，农村土地承包经营权确权指的是农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要包括对家庭承包土地和其他承包方式承包的土地确权登记颁证。即指利用农村土地承包合同、经营权证书等资料对农户依法享有的农村土地承包经营权进行确认，由国家不动产机构依法将其归属和其它法律事项记载于不动产登记簿并由县级政府为农户发放土地承包经营权法律凭证。[5]县农村土地承包管理部门将农村土地承包经营权的承包关系、承包地块、面积、空间位置、用途、地类、等级等情况记录于专门的簿册，以确定农村土地承包经营权。[10]
4 （康芳2015，丁玲等2017，孔岩2015，胡晓涛2014，晋雅雯2016）认为，农村土地承包经营权确权可以促进土地的流转。（肖鹏2018，王士海等2018， 陆剑等2017，杨久栋等2015，刘照媛等2015），它赋予农民更有保障的承包地财产权，保护农民的土地权益，明确和稳定土地承包关系、保持土地承包关系的“长久不变”，促进了农业土地资源的优化配置，实现对耕地的保护，加强对土地承包经营权的物权保护。（陈明等2014，胡晓涛2014，马蕾2018，陈文学等2010）认为，它可以维护农民合法权益、维护农村和社会和谐与稳定提高农业生产率及保证农业可持续发展。[23]，（尚旭东认为2016），它是新形势下巩固农村基本经营制度的基本保障，是强化土地承包经营权物权保护的有效手段，是保持现有土地承包关系稳定并长久不变的迫切需要，是激发农业农村发展活力的内在要求。还具有降低交易成本，是农村土地产权制度建设中的基础一环，它提供的信息对公平、有效的土地管理十分必要，对科学制定相关政策、提高政策的针对性与有效性也大有助益。 （李箭飞等2015，程鹏2015，任慧琳2015，唐贤健等2012）认为，它可以有效管理农村土地、促进农村经济发展、减少农村土地纠纷，统筹城乡和谐发展，完善了农村要素市场，推进土地管理制度的改革，实现科学化的土地管理机制。完善当前土地确权政策，发展现代农业，确保农民对土地具有高度的主人翁意识，深化农村改革，推进农业现代化进程。（李明秋等2018，调研报告2017，康芳2015，张玮等2015）认为，土地确权活化农村资产，推动新型农业经营体系构建，改善现行的土地制度，维护了农民合法的土地承经营权益，进而构建以家庭经营为主、多种经营形式并存的农业生产组织体系，进而实现农村土地的适度规模经营。虽然农村土地承包经营权确权制度赋予了农民稳定的权利，但是由于确权的提出没有相应的一系列具体规章制度和操作流程出台，所以导致在实践中，出现了各种各样的难点问题，下面将确权的难点问题进行具体分析。
二、研究现状
(一)农村土地承包经营权确权的主体问题
1 土地承包经营权确权登记的首要的问题，马蕾（2018）和张晓山（2015）都认为：农村土地承包经营权确权给谁？根据农村土地承包法第5条规定，显然，农村土地承包经营权应该确给农村集体经济组织成员。但谁是成员？要回答这个问题，首先要界定清楚什么是农村集体经济组织。宪法第8条和农业法第10条以及其他与农业相关的法律，都提到农村集体经济组织，其法律地位是明确的。但绝大多数农村集体经济组织没有在工商局注册登记，不具备法人地位，它们具体属于哪一种经济组织类型并不清楚。农村集体经济组织由成员构成，成员的身份不清楚，土地的身份也就很难弄清楚。[15]除此之外，《承包法》 第十五条规定: “家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”进而规定这种权利的行使、转让与放弃均以“户”为单位进行。那么何谓本集体经济组织的农户，是“家庭”还是“农民个人”?也没有规定谁有权利确定这个身份。同时，将权利限于农户 , 却没有明确何谓农户 , 农户的认定标准是什么? 是以户籍制度作为确定标准? 以住所地为确定标准? 还是以承包合同为确定标准均未明确 , 从而给土地承包确权登记带来阻力。[27]
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