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“三权分置”下集体土地所有权权能构成研究综述
- 引言
《物权法》没有明确规定集体土地所有权的权能，从所有权基本理论出发，集体土地所有权权能似乎同样包含占有、使用、收益和处分权能。但集体所有权是是中国特有的所有权类型。对集体土地所有权权能的界定应当结合集体土地所有权制度的发展历史、以及当下“三权分置”改革的实际。2016年中共中央、国务院发布的《关于完善农村地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”，明确“在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用”。2018年修正的《农村土地承包法》又将三权分置由政策权利上升为法律权利。 在“三权分置”背景之下，顺应集体产权改革的要求，落实集体土地所有权是“三权分置”的前提和基础，坚持集体土地所有权根本地位，必须明晰农村集体土地所有权的具体权能，以实现对农村集体利益的保障。
2.“三权分置”下集体土地所有权权能构成制度综述
2.1《物权法》的规定
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名称 |
法条 |
规定内容 |
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物 权 法 |
第59条农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。 下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。 |
农民集体所有权主体 集体成员重大事项决定权 |
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第60条 对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。 |
农民集体所有权行使主体 |
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第62条 集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。 |
集体成员知情权 |
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第63条 集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。 集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。 |
集体成员撤销权 |
中科院研究所（2015）总结了《物权法》的相关规定，该法第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有”。第59条明确了集体成员的决策权，第62条明确了集体成员的知情权，第63条明确了集体成员对侵害集体成员合法权益的决定的撤销权。上述规定实际上是集体所有权权能的具体体现，集体所有权权能的行使必须反映集体成员通过民主程序体现的共同意志。韩松（2016）认为《物权法》第62条、第63条是对集体成员民主决策、民主监督的规定,是集体所有权管理权能的体现。
2.1.1 明确了农民集体所有权主体
王利明等（2012）认为《物权法》第59条第1款“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，与其他法律的规定并不完全一致。该法试图通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体。管洪彦（2015）认为《物权法》第59条突显了农民集体成员的成员权主体地位。强调成员集体所有的目的是为了密切集体成员和集体财产的关系，防止集体组织或者负责人滥用集体名义侵害集体成员权益。可见，强调农民集体所有本质上是本集体成员集体所有，拉近了农民集体和农民集体成员的关系，使集体利益与成员利益密切结合，凸显了农民集体成员的权利主体地位，这种立法规定必然有利于更好地明晰和保护农民集体成员的成员权益。
2.1.2 明确了农民集体所有权的行使主体
（1）农民集体所有权主体与行使主体不同。管洪彦（2015）认为《物权法》第60条明晰集体经济组织、村委会等实际上属于所有权的行使主体，是各类所有权主体的代表机构，而不是所有权主体本身。因此该条规定区分了农民集体与其代表机构的关系，进一步明确了各类集体所有权的所有权主体和行使主体，即集体土地所有权的主体分别是乡镇农民集体、村农民集体以及村民小组（村内）农民集体，与之相对应，乡镇农村集体经济组织、村集体经济组织、村内各集体经济组织分别是集体土地等集体资产的代表行使主体。
（2）农民集体所有权的行使主体存在的问题。管洪彦（2019）指出集体土地所有权的行使主体缺乏科学设计与建构。目前的农村基层群众性自治组织和农村集体经济组织普遍存在“政经不分”的现象，承担村民自治事务的村民委员会和承担集体经济事务的集体经济组织主体混同、职能不分，多数地区并没有建立起独立的农村集体经济组织，而且在法律法规中自始至终没有对农村集体经济组织给予定位。实践中多由村民委员会对外代表农民集体行使集体土地所有权，这在一定程度上影响了对集体土地等集体资产的管理效果。
2.1.3规定了集体成员权的内容
王利明等（2012）认为《物权法》规定了集体成员的成员权，但是并没有规定成员权的完整内容等，这些都不利于成员权的有效行使。
（1）集体成员重大事项的决定权/集体成员管理权
王利明等（2012）指出《物权法》第59条第2款是通过成员权制度的设计，使农民享有集体重大事项的决定权，从而避免集体利益和农民利益遭受侵害。但他认为该条存在一定的缺陷：没有对行使决定权的具体程序作出规定，而仅规定“应当依照法定程序经本集体成员决定”。 如法律规定了相应的程序则应当依照其程序，如法律没有规定，是采取简单多数决还是特殊多数决，法律没有明确规定。建议采取特殊多数决，即超过三分之二以上的成员同意才能决定，这主要是考虑到表决所涉及事项是集体重大事项。
桂华（2017）则认为《物权法》第59条规定以成员权的形式赋予集体经济组织成员管理权，有助于加强集体经济组织内部的民主管理，保障集体经济健康有序的发展。集体经济组织成员不分份额地共享集体所有权，在集体财产管理过程中，个体成员的意志需要转化为集体公共意志才能够行使集体土地所有权。这种公共意志是在全体成员意志自由表达的基础上通过少数服从多数民主程序形成的。
（2）集体成员知情权
王利明等（2012）认为《物权法》第62条规定了集体成员所享有的知情权。如果其知情权受到侵害，集体成员应当有权提起诉讼，要求集体公布财产状况。知情权属于监督权，为了行使监督权，集体成员还应当享有其他权利，如查阅账簿、咨询等权利。
（3）集体成员撤销权
王利明等（2012）认为第63条第2款确立了成员所享有的撤销权。撤销权的主体是集体成员，集体成员不能够以维护集体利益的名义提出撤销，而只能以维护自身的利益为由而请求撤销。撤销权的客体只是集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定。撤销权人主张撤销，并不需要证明集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定是否违反了法定程序，而只是要证明这些决定造成了自身的损害即可。集体成员所享有的撤销权的除斥期间问题是法律漏洞。可以类推适用《合同法》第75条关于可撤销合同中的撤销权的除斥期间，即1年。
应秀良（2016）认为集体成员撤销权诉讼制度目的是防止村集体经济组织侵害社员民事权益。集体成员提请撤销之诉属于个体诉权，户不是撤销权主体。部分社员共同提起的诉讼，属于诉的主体合并。成员资格判断的时间界点为“决定作出时”，即决定作出之前为集体成员（即便以后丧失）的，享有撤销权资格；决定作出后取得成员资格的，不属于享有撤销权的集体成员。
2.2《农村土地承包法》的规定
2018年《农村土地承包法》修正
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名称 |
法条 |
规定内容 |
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农 村 土 地 承 包 法 |
第13条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。 第14条发包方享有下列权利：（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地 |
发包权 |
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第14条 发包方享有下列权利：（二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。（三）制止承包方损害承包地和农业资源的行为 第63条 承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。 第64条 土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。 |
对承包方、土地经营权人的承包地用途监督 |
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第27条 承包期内，发包方不得收回承包地。 国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。 承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。 承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。 |
依法收回承包地 |
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第28条 承包期内，发包方不得调整承包地。 承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。 第29条 下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。 |
调整承包地 |
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第33条 承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。 第34条 经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。 第36条 承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案， 第46条经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权 |
互换、转让、流转监督（须经发包方同意或备案） |
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第45条 工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的，本集体经济组织可以收取适量管理费用。 |
？ |
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第47条 承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。 |
土地经营权融资担保监督（备案） |
2.2.1 集体土地的统一经营或分散经营（发包）的权利
韩松（2014）认为2002年通过的《农村土地承包法》第3条的规定限制过于绝对，不利于集体土地所有权的目的实现。依据该规定，集体用于农业的土地都要实行承包制，都要由承包农户占有使用，集体无权占有。而现实农村经济生活中有一些农民集体实行集体统一经营土地的模式，但其在法律上缺少依据。陈小君（2018）提出统一经营还是分散经营，应由农民集体自主决定，这是集体土地所有权的重要权能，同时也是农村集体经济组织经营自主权的本旨所在。陈小君（2019）指出集体经济组织在符合土地整体规划的条件下进行土地分配管理，趋利避害，既可发包经营又可统一经营，避免公权力侵害集体私权。应将发包或统一经营归入处分权。高富平（2018）提出，应当赋予农民集体自主选择农地所有权实现方式的权力。在“三权分置”被提出之后，农民集体的农地经营方式就至少有两种：一种是家庭承包经营，一种是三权分置模式下的专业化经营。而这两种模式应当由农民集体来选择和决定。
2.2.2 对承包地的监督
刘恒科（2017）提出应强化集体自治组织的农地使用监督权。集体土地上负载着诸多公共利益，决定了土地利用行为的义务先定性。现行法律规定土地承包经营权人具有合理使用土地的义务，土地管理部门和集体发包方对承包方使用土地的行为具有监督职责。
2.3中央政策规定分析
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名称 |
规定 |
内容 |
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中共中央中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》（2015） |
落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。 |
落实集体所有权的内涵 |
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《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（2016） |
农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。 |
农民集体对承包地的权能： （1）发包。农民集体有权依法发包集体土地。 （2）依法调整。农民集体有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地。 （3）使用承包地的监督。农民集体有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。 （4）转让、流转监督。承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。 （5）补偿。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。 |
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《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》（2016年中央一号文件） |
总结农村集体经营性建设用地入市改革试点经验，适当提高农民集体和个人分享的增值收益 |
农民集体的增值收益 |
3.“三权分置”下集体土地所有权权能构成研究综述
3.1成员权
3.1.1享有成员权是落实集体土地所有权的前提
从集体所有权和承包经营权的两权分离，到集体所有权、承包权和经营权的三权分置结构的发展历程中，成员权实际上成为一种承载身份的载体，在个体权利上，重要的土地财产权都需要在成员权的理论框架内予以思考与规范，成员权内容的类型化涵括了农民生产、生活中的各项重要权利。只有享有了成员权，才可能取得土地承包经营权、宅基地使用权等。只有在农民集体所有权制度中明确了集体成员权的地位和内容，农民享有的利益分配请求权、知情权、出席权、表决权、监督权、代表诉权等农村社会民事权利才有赖以行使和实现的制度基础。在坚持集体所有权的基础上，基于成员权而构建的承包经营关系成为完善当前农地利用制度的关键。
我国《物权法》第59条的表述突显了农民集体成员权的权利主体地位。强调成员集体所有的目的是为了密切集体成员和集体财产的关系，防止集体组织或者负责人滥用集体名义侵害集体成员权益。可见，强调农民集体所有本质上是本集体成员集体所有，拉近了农民集体和农民集体成员的关系，使集体利益与成员利益密切结合，凸显了农民集体成员的权利主体地位，这种立法规定必然有利于更好地明晰和保护农民集体成员的成员权益。《物权法》通过成员权制度来使得产权主体进一步明晰化，使权利义务更为清晰。通过确认集体成员权使成员直接享有对土地的权益，为保障农民权益和实现土地的流转奠定了基础。
集体土地所有权和集体成员权关系密不可分。集体成员以集体成员身份在集体所有权行使中享有成员权。成员权是成员构成集体的核心要素。集体所有权的本质是在对集体土地和财产不可分割地共同所有的基础上实现集体成员的个人利益。成员集体意志的形成和成员个人利益的实现都是通过成员权实现的。正因为集体成员在集体所有权的主体构成中享有成员权，才能保障集体公有制利益平等地为每个集体成员所享有。从权利行使方式看，二者在不少方面具有同步性，共享着某些权利行使制度。《物权法》中试图通过引入集体成员权制度来实现明确集体土地所有权主体的目标。该法中农民集体所有的土地归“成员集体所有”的表达，既强调了成员集体的集体土地所有权主体地位，又强调了集体成员个体在成员集体中的成员权。《深化农村改革综合性实施方案》中对“落实集体所有权”进行了较为清晰且明确的界定，同时也试图通过农民集体成员权制度来达到实现集体土地产权主体清晰的改革目标。《方案》的论述深化和明晰了集体土地所有权与集体成员权的关系。
首先，“落实集体土地所有权”实际上就是通过明确“成员集体”的集体土地所有权主体地位，把集体土地分别确权到乡镇、村、村民小组的成员集体。其次，集体土地所有权与集体成员权的本质具有一致性。集体土地所有权的最终目标是要实现集体成员的个体权利。无论是集体土地的民主管理权能还是集体土地上的财产利益最终都要落实到集体成员身上。“集体本身就是由集体成员构成的，两者并不是对立的，而是一体的。”建构起系统化的集体成员权制度体系和规范体系是落实集体所有权的客观要求。再次，集体土地所有权是“成员集体”对集体土地享有的权利，集体成员通过行使成员权在集体土地上取得各种用益物权。集体土地归“成员集体”所有：一方面明确了“成员集体”是集体土地所有权主体；另一方面则强调了集体成员在实现集体土地所有权过程中的地位与作用，集体土地所有权权能的行使与实现均需要借助于集体成员参与民主决策等方式加以实现。因此，集体土地所有权与集体成员权的关系极为密切，落实集体土地所有权首先应该明确界定与保障实现集体成员权。集体成员参与集体所有权行使的民主管理不仅是成员个人的成员权的内容，成员集体的民主行动即是集体所有权主体在行使集体所有权的管理权能。因此，成员个人所享有的参与集体管理的成员权便是集体所有权各项权能行使的基础。集体成员参与集体所有权民主管理与集体所有权权能的民主行使是一致的，成员集体是集体土地所有权权能行使的决策主体。总之，农民集体土地所有权属于本集体成员集体的所有权，其主体是本集体的成员集体，成员集体的权利就是集体所有权，成员民主管理的参与所构成的集体民主管理就是集体所有权的民主管理，不能仅仅看到成员个体的成员权而看不到集体的成员权。
3.1.2成员权制度缺失
王利明指出：“只有由集体成员通过民主程序来行使所有权，才能体现集体财产的公有性。”集体经济组织成员不分份额地共享集体所有权，在集体财产管理过程中，个体成员的意志需要转化为集体公共意志才能够行使集体土地所有权。
而当前因农民集体和集体成员内部治理与意思表示形成制度缺失，农民集体意志无法有效实现和表达，作为集体成员的农民个人意志难以体现，成员权权能受损，进而造成其经济权益受损。此外，在农民集体所有权的财产权制度上，因农民集体的主体角色缺失，农民集体日益失去管理集体土地的权利，法律层面强化承包经营权、弱化土地所有权的做法也实际上剥夺了农民集体作为集体土地所有权主体应当享有的法律权利。
农民集体成员权的治理体系存在以下制度缺陷：其一，“成员集体所有”的法律性质和内涵需要明确。集体成员权是以集体成员身份为基础的民事权利，如果不能清晰地界定集体成员身份，就无法确定集体成员权的权利主体。我国现行立法中对集体成员资格认定的相关规则缺少全国范围内的统一性立法。其二，成员资格问题也缺乏规定。从《物权法》实施的情况来看，成员资格的认定成为实践的重要问题。成员资格究竟是村民资格，还是集体经济组织成员的资格，法律上并没有明确。而且，法律没有对成员资格认定的具体标准作出具体规定。其三，成员权与村民自治权利的关系也有待厘清。在《物权法》制定之时，对于成员权究竟是公法权利还是私法权利，其与村民自治的权利之间的关系如何并未写明，这在一定程度上阻碍了物权法对成员权的完整规范。其四，成员权的内容还需要具体化。现行立法虽然对集体成员民主决策权、知情权、撤销权等有所规定，但是缺乏体系化的制度设计。其五，侵害成员权的救济制度还有待完善。《物权法》仅在第63条第2款规定了成员所享有的撤销权，而未对集体成员权的实现和救济未给予足够重视，使得集体经济组织虚无以及经济功能被村委会所取代，由于制度设计不完整，在适用中存在较多障碍，对农民集体成员派生诉讼也没有任何制度设计，导致现实生活中间接侵害集体成员权的行为难以得到规制和矫正。
所以应该重点建构起链接农民集体和集体成员之间桥梁的农民集体成员权制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出保障农民集体经济组织成员权利，成员集体所有，明确了成员本身也是所有权主体，密切了农民和土地的利益关系，从而有利于保障农民的权益。积极发展股份合作，意味着在未来农民集体成员权的地位会愈发重要，必将成为农民集体成员享有的重要私权利类型。《决定》明确指出应赋予农民在集体经济组织中的各类成员权，即要加快成员权制度的构建步伐，将成员权制度与集体经济组织主体制度相联系，使之共同成为协调集体与成员个体利益的制度支撑。
3.1.3成员权制度构建的意义
通过成员权制度的设计，就可以将农民作为被征收人来对待，有助于充分保障其权益:一是农民能够直接参与征收的过程，享有知情权等权利。在拟定集体土地的征收补偿方案时，政府要征求公众的意见，包括被征收人的意见。如果农民享有成员权，也就享有所有权，有充分的表达意见的机会。二是农民能够参与征收补偿的谈判协商。因为农民享有成员权，因此，其可以作为被征收人直接参与征收补偿的谈判。三是农民享有获得充分补偿的权利。农民基于其成员权，享有请求分配补偿款的权利，有效避免补偿款被侵占、挪用等问题。四是获得救济的权利。在集体土地被征收的过程中，被征收人对于征收决定、补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。而农民享有成员权，其就可以直接以被征收人的身份，申请行政复议或提起行政诉讼。
农民集体成员权不仅在构建“三权分置”法律规则体系中作为重要的制度供给，还是链接集体所有权和其他农地物权的重要纽带:在集体所有权之上所建构的农民成员的用益物权体系，通过身份制度将集体利益限定并分配于成员之间，使成员直接占有、使用并受益集体财产。同时，集体财产上的非成员主体利用均需以成员权为媒介，或以成员同意、放弃优先权为基础，通过成员处获得经营权，以解决权利人对农地使用权的自由处分问题。
3.2发包权
发包权，即集体土地的发包方有权依照一定实体规则与程序规则对集体成员和集体成员以外的经营主体发包集体土地的权利。
3.2.1分散经营和统一经营的利弊分析
不同经营模式影响农民集体与农民成员之间的权能分配。分田到户的承包经营由农民直接支配农地资源以实现土地利益，“一家一户”的分散经营模式中，农地集体所有权权能配置结构向农户倾斜，劳动成果归自己所有，免于外部监督，具有更高的生产积极性，激励机制有效。但是这种模式导致土地细碎化，无法形成规模效应;无法进行公共产品和公共服务的提供，水利、道路等公共设施难以建设;在市场中农民处于无组织状态，难以获得正常谈判地位。
而集体统一经营是由农民集体直接支配农地资源，农民通过分配生产经营成果实现利益，这两种经营模式中权能配置结构不同，效果各有利弊。统一经营模式中，农地集体所有权权能配置结构向农民集体倾斜，农民集体具有组织优势，在公共产品和公共服务方面具有比较优势;在市场经济条件下，农民可以通过集体组织化以获得谈判优势。但村社集体组织生产经营的弊端在于农业生产难以从外部监督，产生农民“出工不出力”问题，还可能存在村社干部的贪污问题。
3.2.2双层经济体制的形成
农地权利如何配置影响农业经营效率，地权配置与土地利用方式高度相关，并最终体现为农业经营体制。小且散的土地格局造成农业生产中巨大的公共领域，存在农田水利工程老化失修，耕地地力下降，有机肥料减少，农业固定资产投入减少，耕作粗放等问题，单家独户进行灌溉排涝、机耕道修建、种植结构调整、品种改良、土地整理时具有外部性，地权高度分散与地块高度细碎既增加了农地权利优化配置的交易成本，也提高了农业公共用品供给成本，极大地降低土地的利用效率。在实施家庭承包责任制之初，政策制定者为了解决以上问题，提出要发挥集体统筹功能，以应对农地细碎化格局所带来的农业生产不便。统分结合的双层经营体制是在实践中形成的，用于解决土地细碎化问题的一项独特制度。以集体统筹方式解决这类问题能够极大提高土地利用效率、显著改善土地流转效率。解决土地承包经营权高度分散现状与土地利用相对集中趋势的矛盾是促进农业发展的关键。
在双层经营制度下，农户与集体不是非此即彼的对立关系，而是在不同生产环节上发挥各自优势的互补关系，这就是政策文件中“宜统则统、宜分则分”的含义。统分结合双层经营体制需要在特定的农地产权制度基础上发挥作用。与之匹配的农地制度主要包括两个方面：一是允许集体以所有权主体的身份向农民收取土地承包费，用于解决公共品供给问题；二是在保持土地承包关系基本稳定的前提下，允许集体拥有协助地块调整的权利。
双层经营体制将农业生产过程区分为两个环节：第一环节为单个农户通过劳动和其他生产要素投入可以完成的生产领域；第二个环节是公共品供给领域。农业生产中的以上两个环节分别属于制度经济学中的私有产权领域和公共领域。按照产权理论，私有产权存在激励效应，公共领域的外部性造成行为者缺乏投资积极性。双层经营体制的优势在于，一方面通过土地承包赋予农户使用土地的排他性产权，以激励农户解决农业生产第一环节问题；另一方面落实集体土地所有权，集体组织以所有人身份参与农业生产过程，通过公共治理方式解决农业生产第二环节的问题。
实践证明，双层经营体制是适应我国农村生产力发展的最佳选择，也应当是集体土地所有权实现相关立法必须坚持的基本体制。“以家庭承包经营为基础”、“统分结合”，有效兼顾了个体利益、集体利益、社会利益以及国家利益，彰显了多元性和灵活选择优势。在坚持维护农民基本土地权益以及实行严格土地用途管制的前提下，集体土地自愿配置的市场化改革实际指向了集体土地利用主体的多元化。
3.2.3双层经营体制面临的困境及解决办法
近些年来农村、农业的发展现实表明，虚置的集体土地所有权、空壳的集体经济根本无力支撑农村的公共产品和公共服务的供给、无力提供农民普遍持续增收的动力，有些地方甚至连基本的社会稳定都难以维系。统分结合的双层经营体制在实践中面临着只“分”不“统”、重村民个人轻集体的困境，“统”层的功能弱化甚至缺失，只完成了一半的“跛腿”式改革。
“三权分置”改革的目标是构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。但是“统”是“分”，以及如何“统”“分”，法律和政策并没有强行规定，只要守住集体土地所有权底线、以维护农民根本利益为出发点和落脚点即可。因此，有必要在我国法律中明确赋予统一经营和分散经营同等的法律地位，即明确农民集体实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。统一经营还是分散经营，应由农民集体自主决定，这是集体土地所有权的重要权能，同时也是农村集体经济组织经营自主权的本旨所在。作为农民集体的重大事项，农民集体决定采取统一经营方式的程序应当法定化，须由成员大会表决且由参会成员的大多数(三分之二以上)同意。对由集体成员承包的农地，由农民个人自主选择为个体经营还是流转给他人经营，集体或政府均不得强制或在承包期内无理由解除承包合同或干预承包方的流转行为；对集体所有的尚未发包或依法收回的土地，由农民集体决定是由集体经营还是流转给个人乃至非集体经济组织成员经营。农地的实际经营权是农民个体经营还是农民集体经营或流转出去给非集体成员经营的选择权应无条件赋予农民。
3.3监督权
监督权，即集体土地的发包方有权对承包户使用承包地的行为进行监督的权利，该权利旨在防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。
通过民主监督实现民主管理，民主监督也是民主管理的重要方面。通过集体成员民主监督，确保集体成员制定的集体财产管理规章和集体成员民主决议的重大事项得以执行。《村民委员会组织法》第23条规定:“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作;有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定;有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。”第30条规定:村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布法律规定应当经村民会议决定的事项，接受村民的监督。《村委会组织法》第33条规定:“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。”这些都属于民主监督的内容。
集体成员作为所有者当然享有对集体土地所有权权能行使代表主体的民主监督权，但民主监督需要特定的民主程序和方式才可能奏效，因此，应当在民主监督之外设立专门的监督机构监督集体代表行使权能。集体土地所有权行使的监督主体应当由集体成员推选的成员组成集体财产管理监督小组或者监督委员会。《村民委员会组织法》第32条规定:“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”2015年中共中央一号文件明确提出，要创新和完善乡村治理机制，完善村务监督委员会的制度设计，健全村民对村务实行有效监督的机制，加强对村干部行使权力的监督制约，确保监督务实管用。
3.3.1用途监督
当承包人在承包期内未按法定或约定用途使用承包地，或者有其他损害承包地使用价值的行为时，基于物上请求权，发包人亦有权采取一定措施恢复集体土地所有权的圆满状态。现行法律规定了发包人监督、制止承包人利用和破坏土地的权利，但是当承包人损害承包地的行为达到一定程度时对发包人的收回权却未予涉及。因此，为实现集体所有权的完整权能，应当明确当承包人擅自改变土地农业用途、对承包地造成永久性损害、弃耕、丧失成员资格时发包人的法定收回权。相应地，同时应明确承包人应履行缴纳承包费、不得损害或弃耕等义务。
3.3.2流转监督
土地经营权发生流转时，承包经营权人具有合理使用土地的义务，土地管理部门和发包方对承包方使用土地的行为具有监督职责，监督经营人是否按照农业用途利用土地，经营人不得对土地进行掠夺性使用，不得对土地造成永久性损害，不得弃耕、撂荒或者损害地力。经营人发生上述情况的，承包权人有权终止流转合同，提前收回经营权。给土地造成损害的，经营人还应承担相应的责任，即集体有权基于承包合同关系要求其承担赔偿损失的违约责任，或者可以收回土地，单方面终止合同。土地行政管理部门可以根据《土地管理法》等规范进行行政处罚。
但是，现阶段农地经营主体结构发生很大变化，集体可能无法掌握土地利用者的身份信息和土地利用信息，无法直接依合同追究其违约责任。土地执法公权力部门力量薄弱分散，且存在信息不对称的情况，难以形成长效监督机制。鉴于此，应当在区分集体组织的经济职能和自治管理职能的基础上，实行政经分离，赋予集体自治组织一定的土地利用监管公权力，使其能够监管不同类型土地利用主体的违法行为。通过土地流转合同备案制度的完善，保障集体自治组织对土地流转行为的知情权，类推适用《土地管理法》第37条第3款的规定，赋予集体自治组织单方终止土地经营权，收回承包地的土地用途管理权。
3.4调整权
调整权，即集体土地的发包方有权在法定的特殊情形下按照程序规则适当调整承包地的权利。但是，该调整权必须严格限定在法定情形，以确保国家“土地承包关系稳定并长久不变”的政策要求。
3.4.1调整权产生的现实需求
“增人不增地、减人不减地”的政策在本质上是村庄治理的结果，稳定农地的政策导向与避免因调整的滥用共同促成了“增人不增地、减人不减地”的共识，土地调整的内在需求并未解决。对于集体成员而言，调整的需求取决于承包主体对农地的享有状况。二轮延包后，对于有较为充足承包地的农户来说，税费改革后的农地调整会减少土地所带来的收益，所以他们希望维持富足的土地给他们带来的利益，因而没有调整的意愿。而对于中国大部分农村地区来讲，无地或缺地农民占多数，他们通过土地调整来获得生存保障的意愿极为强烈，如果土地承包的数量和承包期间在任何情况下都不发生变化，那么他们的利益便无法得到保障。由此可见，不同的集体成员或具有不同地方性共识的区域，对待农地调整的态度不尽一致。与其说“增人不增地、减人不减地”的农地不调整政策是官方和农民所达成的一致共识，不如归结于农村治理下农地调整的利弊衡量。
3.4.2调整土地承包权的后果
（1）调整土地所需的成本高昂
土地承包权的调整与人口增减挂钩，当因自然生死、婚嫁、征地、土地灭失等原因出现人口变动时，农村承包地可以相应作出调整。通常，调整的周期只有三到五年，并且仅需村集体同意即可。调整制度的内涵也就被狭义地局限在因人口变动所导致的公平分配问题上。但是，调整制度在保护了无地或者少地农民阶层利益的同时，这一制度安排却迫使乡村干部和农民投入大量的精力去维持土地的稳定利用。从村庄治理的角度来说，土地的调整带来的纠纷远多于利益，虽然解决了少部分农民的土地需求，但是无疑增添了农地纠纷数量，使得维护农地分配公平的成本过高，更何况，村集体或村干部有借农地调整之名获取不正当利益之嫌，甚至还有以合法手段掩盖非法目的的土地调整形式，使得实践中的农地调整更显复杂。
（2）调整土地会导致土地的不稳定性
由于农地调整建立在集体土地所有制的基础之上，在农地集体所有权的权利主体没有限定清晰的状况下，农地调整必然也给农地带来了一些不稳定因素。农地调整与农地的不稳定利用相联系，其主要原因在于承包期内调整土地。而农村社会的稳定是农村治理中的重要内容，稳定甚至可以“牺牲”部分农民的土地需求，因此国家政策对于调整的态度是消极的甚至是否定的。鉴于此，我国为了实现农地稳定的制度目标和减轻农村治理的难度，将“增人不增地、减人不减地”作为一项长期政策。在当前农地承包经营权确权的背景下，土地调整仅意味着赋予集体成员新的承包经营权，而并不剥夺既有的承包权，也即，这一政策并没有从根本上否定土地调整所欲实现的公平价值功能，只是从农村治理的角度以牺牲农地分配的公正性为代价来避免调整带来的治理困难。同时，频繁地调整土地还会造成确权登记、流转收益分配等诸多麻烦，甚至诱发更多纠纷。
3.4.3不调整土地承包权的后果
（1）不调整承包经营权会导致土地固化
不调整土地承包经营权会导致集体土地承包关系“长久不变”，而“长久不变”则会导致土地承包关系固化，土地承包关系长久固化，则会导致具有集体成员身份的成员无法实际分得土地承包经营权的现象更加严重。待地集体成员数量更多、待地时间更长，集体成员承包地分配请求权难以实现，成员自动加入承包地所有权主体的行为失去意义，进而导致实际享受集体土地所有权的集体成员事实上的固化。土地承包关系固化和承包期长久化，会导致无法保障缺地成员享有土地的权利及无法平均分配土地收益。而且将新增人员认为是承包权共有人的观点，也会因户内成员数量的变化引发户与户之间人均承包地面积多寡的纠纷。
（2）不调整承包经营权会影响处分权能的行使
土地承包关系“长久不变”，集体土地所有权受双层甚至多层用益物权制约亦“长久不变”。而土地承包关系长久固化又会限制集体土地所有权的处分权能，使得承包地调整权被限制，重新发包权被长期搁置，致使“三权分置”后集体土地所有权仅剩的“最终处分权能”也被严重虚化。
（3）不调整承包经营权会影响收益权能的行使
在集体无偿为集体成员分配承包地的情形下，集体基于集体土地的收益权主要体现在承包地被征收后获取土地补偿费的权利。根据《物权法》第121条的规定，经营权人作为用益物权人和承包权人一样也可以要求分享土地补偿费，但需要修改所有权人和承包权人目前的分享比例。如果经营权人从承包权人分得的数额中分享土地补偿费，那么承包权人所得数额便会减少，难免突破《改革方案》规定的“三权分置”不得损害承包权人利益的底线；如果经营权人从集体土地所有权人原应分配数额中分享土地补偿费，又会减少集体土地所有权人分享到的土地补偿费，弱化集体为集体成员提供公共服务的能力，进而会弱化集体土地所有权的收益权能。
3.4.4对调整权的完善
集体成员对“增人不增地，减人不减地”政策不满的原因在于新增人口无法通过《农村土地承包法》第二十八条来获得调整土地，同时在法律上又无法对已承包地进行调整，导致法律规范与现实需求产生了一种紧张关系。一方面显示出绝大多数村户具有调整已承包土地的意愿和需求，期待通过农地调整实现土地分配公平;另一方面，因人口增减导致农户间承包地不均的现状使得“增人不增地、减人不减地”的政策存在弊端。
（1）调整承包期限
根据“农地期限”的调研情况，农户认为三十年承包期过长的主要原因在于土地分配在“长期不变”中形成的不公，三十年内可能会新增两代集体成员，而新增人口获得土地的机会又极小。将土地承包经营权的三十年期限相对调短并不影响土地承包经营权作为一项用益物权，也不会带来明显的负面效果。十五年、十年抑或五年承包权，仅仅是一项法律和政策上的选择，与用益物权的性质无关。发包周期的缩短并不会导致农地的不稳定，相反，在承包期和农地调整具有“地方性共识”的基础上，稳定的农地承包制度将进一步理性化和灵活化。因此农地承包期可以采用稳定为主、灵活为辅的立法技术，一方面遵照党的十九大报告“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的规定;另一方面，以例外规定的方式，通过严格的法定程序确定有差异的承包期限，从而间接地实现农地调整的法律效果，并满足“增人不增地，减人不减地”的政策内涵。如果在第三轮承包时缩短承包期限，就可能在人口变化的自然周期内重新分配土地，从而解决承包地占有不均的问题，实现农地调整的制度功能。如此，不仅期内调整的诉求不再凸显，而且可以达到“大稳定、小调整”。因此调整承包期限成为完善现行法的一项有效路径。
（2）为未获地人口提供与获得承包经营权相当的权益
农地调整作为一项实现农地公平享有和有效利用的工具，是集体决议、土地管理与私权变更相结合的结果，是基于土地的公平分配和农地的有效利用而存在。如何实现农地调整内含的公平分配价值是农地制度设计的关键。当前我国的农地调整，应进一步完善法定农地调整的条件和程序，并通过“可替代性保障”，即给与未获地人口与获得承包经营权相当的收益来弥补承包期三十年所产生的弊端，减小“增人不增地、减人不减地”所带来的负面影响，
（3）借助集体意志适当拓宽农地调整的范围
农地调整并不局限于公平分配，还在于如何更有效、合理地利用农地。所以农地调整的范围非常宽泛，既包含土地承包期内调整和期外调整，还囊括“未满足最小耕种规模”而规范土地利用的强制性调整。基于农村土地整合和资源理性有效利用的目标，我国农村需要保持最小耕种单位。尤其在中国南部地区，土地细碎化现象尤为严重，在地少人多的普遍状况下，对既有承包权完全不予调整的模式也会制约农地的合理利用。那么，农地调整不仅仅只存在传统意义上“给无地或缺地集体成员分地”，还应囊括“对未保持lsquo;最小耕种单位rsquo;的土地进行强制性调整行为”，使得土地调整具备双向路径，也即，在“承包期内，发包方不得调整土地”乃原则规定，例外承认对“不满足最小耕种单位”的调整行为。
3.5收益权
3.5.1收益权的产生及内容
成员集体的集体土地收益权是集体成员基于自身与集体之间的特殊身份关系，实际参与集体土地所有权收益分配的权利，是基于集体土地所有者的身份，在对外法律关系以及集体公共产品供给中所享有的一种收益权。根据主体在集体土地所有权上的权利义务及其获取集体土地所有权收益的正当性为标准，可以将收益来源分为实现集体土地所有权收益的权利和参与集体土地所有权收益分配的权利。前者在根本上由其作为规范意义上集体土地所有权主体的身份决定，是在对外法律关系中的要素分配权;后者则是成员集体通过参与集体土地所有权收益分配而获得。
收益权是集体土地所有权的重要权能。在当前的时代背景下，农地的保障功能已经基本实现，不少农民不愿固守土地承包经营权、宅基地使用权等权利的保障功能，而将关注点较多地转移到土地财产价值的充分实现上。这就要求解禁抵押等新型土地流转方式，使承包地、宅基地自由流转，使经营性建设用地入市交易。在农民收入渠道多元化时代，尽管在不同农村地区集体土地收益在农民收入中所占比重不一致，但集体土地收益仍然是农民收入的基础性构成。
集体成员的集体土地收益权主要分解为三项内容:一是参与集体土地所有权相关重大事项决策。实现集体土地所有权收益、分配集体土地所有权收益均属于与成员利益紧密关联的重大事项，需要保障好集体成员的参与权和决策权，确保成员切实参与到决策中。二是公平分配集体土地所有权收益。集体成员之间具有平等性，有权平等参与并公平分配集体土地所有权收益。三是公平获取集体公共产品。全体成员在集体内部原则上一律均等。任何成员均有权且公平获取集体公共产品，弱势集体成员还可通过集体收入分配调节功能的实现而获得倾斜性保护。
3.5.2收益权的实现
《决定》强调通过有效利用集体与农民财产自身的增值功能实现农民收入的持续增长。在现阶段构成农民收入的家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入四个部分中，财产性收入所占比重很低，也是增加农民收入的最大潜力所在。应当采取多种措施大力推动财产性收入增加，使财产性收入成为农民增收新的增长点，从而有效拉动农民收入持续较快增长，逐步缩小城乡居民收入差距。而农民财产性收入增长的落脚点在于集体土地财产价值的实现，其根本路径在于发挥民法规范的制度优势，通过法律权利的实现完成农民财产性收入增长的历史重任。
对于“三权分置”下因土地属性发生变化而产生的增值收益，既然农村集体土地所有权归集体拥有，那么农地因使用属性转变而产生的增值收益就应当归集体所有，成员按份额享有所有权收益。此时，国家也就应当承认土地权利人享有相应的增值收益，切实保护成员个体基于土地所有权和发展权获得份额收入。只要集体所有制的土地财产权关系还存在，土地还没有完全实现国有化，那么农村土地在城市化、工业化、商业化、国有化转变过程中产生的发展权收益就必然存在。
集体所有权的行使目的就是要实现集体成员的利益，集体所有权是集体成员个人所有权实现的来源和基础。集体土地收益分配既要兼顾集体经济发展也要增加农户财产性收入。集体土地收益分配既要通过分红等形式保障农户的短期收益，也要注重留出一定比例的收益用于集体经济的发展，从而更好地保障农户的长远利益。
3.5.3收益权存在的问题及解决方案
当前存在对集体土地所有权收益权能的过多限制。主要表现为:其一，现行法律忽视了农民集体利益维护。作为群体性主体，农民集体是农民成员利益实现的工具，集体意志来源于农民成员意志。农民集体的重大事务须由农民成员意志决定，一方面，农地集体所有权主体制度的制度绩效体现在能够更好地实现农民成员利益。另一方面，应尊重农民集体利益和意志的相对独立性，以维护农民集体的正常社会功能。农民集体要服务实现成员利益，必须具备服务能力;作为发挥功能的组织，农民集体应该具有相对独立的利益。但是，现行法律忽视了农民集体利益维护。《农村土地承包法》第四条规定:“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。”这些规定导致农民集体无法依据所有权调整承包经营权。现行法律制度掏空了农民集体利益，侵蚀了发挥正常功能的物质基础，限制了进行正常治理的必要权能。
其二，农民集体经济组织、农户和经营主体存在短期利益目标冲突。即土地经营权流转的直接当事人是农户和经营主体，流转收益主要由农户享有，而《中华人民共和国农村土地承包法》等法律禁止农民集体经济组织参与土地经营权流转收益分配;农民集体经济组织内部治理结构的不健全导致农户与农民集体经济组织的对立，产生收益分配的“道德风险”问题;如果允许农民集体经济组织直接参与土地经营权流转，在信息不对称的情况下，存在农民集体经济组织与经营主体联合侵害农户权益的风险。
其三，不当干预集体土地所有权的收益实现。事实上，“三提五统”基本上包含了集体成员使用集体土地应向集体缴纳的土地使用费，然而，“三提五统”却伴随农业税废除而被国家“一刀切”地取消。部分地方政府还直接介入集体土地征收补偿费分配、侵犯集体土地所有权。
其四，国家对集体土地所有权收益的过度攫取。依托严格的土地用途管制和建设用地征收征用制度，国家获取了远高于集体土地征收补偿费的土地使用权出让收益，成员及其集体基本丧失了集体土地发展权。
集体土地收益权制度应当有助于推进集体土地所有权之经济效益与集体土地所有权基本功能、重要职责的共同实现。集体土地收益权制度建设理应坚持如下逻辑进路:以立法确认和有效保护集体土地所有权为逻辑起点，以有效实现集体土地收益权为主要目标和基本方向，在坚持立法适当限制的前提下，应当由农民自己决定是否转让农地使用权，以物权自由流通理论为基础，允许土地承包经营权进入流通领域，充分发挥市场机制调节与国家适度规制的双重作用，促进集体土地收益权制度价值的全面实现。村集体有权在公平合理、不侵害社员应有权益的前提下，自主决定分配方案。
3.5.4宅基地使用权
（1）宅基地使用权的产生
就宅基地使用权而言，其法律制度的确立过程是社会公共利益同个人利益的权衡过程。集体对宅基地拥有控制权、使用权和收益权，可以依法收回农户超出法定面积的宅基地，处分村庄内未分配到农户手上的集体空闲地、公共用地、经营性用地。宅基地与住宅不可分离，而收益作为财产属性的重要体现并未反映在宅基地使用权权能内容中，应予以补充。一方面，收益权是作为用益物权之一的宅基地使用权的固有权能;另一方面，农村经济发展客观上需要彰显宅基地使用权之收益权能。因此，将收益权明确纳入宅基地使用权的权利内容，至关重要。
但是与“一户一宅”原则相反的是，实践中“一户多宅”的情形普遍存在。继承、“非法”转让、抵押、历史遗留等均是导致“一户多宅”现象的原因。“一户一宅”和“一户多宅”并不矛盾，前者强调宅基地使用权的专属性，后者则是对宅基地占有、支配的事实状态，立法应正视这种事实和现实需求。尽管遵循宅基地使用权和房屋所有权一体处分的原则更符合立法技术便捷性和司法可操作性的要求，然而在当下宅基地使用权尚不能有条件地进入市场流通领域的情况下，可将宅基地上所建房屋单独处分，即建立宅基地租赁使用权制度。具体而言，即将宅基地使用权和地上房屋作为各自独立的两类财产，宅基地使用权作为专属于集体成员的财产，出于基本生活的需求不得处分；但地上房屋属于农民的私有财产，该房屋所有权的四项权能完备，故允许抵押、担保和转让，也就是在宅基地所有权人和宅基地使用权人间建立租赁使用的债权关系。
鉴于宅基地使用权的分配具有福利性、保障性，对集体成员而言，其具有无偿性与无期限性，农民集体成员因继承、转让等方式继受房屋所有权，若符合申请条件，可依法无偿取得宅基地使用权，若不符合申请条件，则可通过支付租赁使用费获得宅基地租赁使用权。非农民集体成员，因历史遗留或转让、继承等方式获得房屋所有权的，同样可以获得宅基地租赁使用权，但是应当依市场评估价支付租赁使用费。当宅基地上房屋向非集体成员流转时，宅基地使用权的固有性质即发生变化，非集体成员受让房屋后，土地使用权便不再具有基本保障功能，而是与土地所有权人成立新的土地使用权关系，即债权性的土地租赁关系，房屋所有人应向土地所有权人交纳租金。
适用宅基地法定租赁使用制度的宗旨有两个:其一是促使宅基地使用权的有效利用，促使村民将多占用的宅基地早日交回集体，提高宅基地的利用效率;其二是保障农民集体成员使用宅基地的公平性，在房屋出让人、宅基地所有权主体间建立一种利益分配机制，是对农民集体以外的成员占用集体经济资源所作的合理补偿。一方面，宅基地租赁使用权制度为宅基地上不动产的转让和抵押提供了制度空间，同时又符合“宅基地使用权必须随住房所有权一并抵押”的原则;另一方面，因受让人或抵押权人仅获得宅基地租赁使用权而非宅基地使用权，农民集体也因此有权收回宅基地使用权并获得租赁收益。此外，受让人、抵押权人为非农民集体成员，应当支付租赁使用费。宅基地法定租赁使用制度既是为了认可和保护宅基地使用权物权变动秩序，同时也兼顾了社会保障功能和集体所有权主体的权益。
（2）宅基地制度的缺陷及完善
在中国的农村几项土地安排中，宅基地制度是最落后的一项制度安排，存在许多问题。一是现行法律一方面将宅基地使用权的申请主体严格限定为集体经济组织内部成员，从制度上禁止其他人占用农村集体土地作宅基地;另一方面对宅基地使用权流转的对象和范围设置了较高限制，将宅基地流转严格限定于同一集体经济组织内部，人为抑制了流转动能，导致大量闲置宅基地难以盘活。这与城市住宅建设用地使用权可以转让、互换、出租、赠与且未限制对象相比形成巨大的权利反差，致使立法与现实严重脱节。二是宅基地大量入市。尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和交易权利，但事实上，农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。在广大沿海地区和城乡结合部地区，农民将宅基地盖成多层住宅用于出租，以满足快速工业化下大量外地农民工的居住问题。三是宅基地闲置、浪费现象有增无减。现有宅基地“无偿无期限”的福利分配制度，在一定程度上放任了农民违法违建行为，导致集体土地资源被乱占滥用。在传统农区，宅基地无偿分配大量占用耕地和村庄公共地，危及耕地，也造成村内农户之间的不公平。四是宅基地难以管理。尽管法律在宅基地管理上的规定非常严格，然而事实上土地管理很难落地，实施机制缺乏，管理成本高昂。五是宅基地的无序扩张不利于城市的健康发展。因政府管制缺位，农民宅基地的扩张和盖房无序，加大了城市管理成本和城市更新难度。六是现行法律设置的条件和限制规则不利于宅基地使用权的抵押。宅基地使用权是一项更加强调取得与持有者身份资格的权利，并且严格遵循“一户一宅”原则，申请获得宅基地要经过乡镇政府和县级政府依法履行行政程序，这给宅基地的市场化流转增添了多重枷锁，无法充分实现土地的融资功能，不利于实现其内含的财产价值。
对农村土地制度改革而言，影响最大的是土地经营制度，对整个村庄现代化而言，影响最大的是宅基地制度，因此有必要切实推进改革。一是明确宅基地用益物权，完善农村宅基地权利体系。赋予宅基地财产权，是宅基地制度改革的突破口。保障农民的宅基地用益物权，就必须赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和转让权以及继承权，使其真正成为农民的财产。明确宅基地集体所有权、农户宅基地使用权与农户房屋所有权的权利内容以及三者之间的权利关系。二是改革现行宅基地制度，实现宅基地的资本化。改革宅基地的成员分配制度和无偿取得制度，以一个时点为界，集体合法成员一次性获取均等的宅基地，新成员取得宅基地，以有偿方式取得。三是改革村庄规划和用途管制，明确宅基地使用权的权利范围，建立存量宅基地有偿使用制度。严格实行土地用途管制，改革宅基地审批制度，整治空心村和闲置宅基地。不能任由农村超标超占宅基地的情况发生，划定集体成员权的权利范围和边界，以规划管制明确村庄和政府宅基地管理责任。四是对于宅基地的流转，民法物权法编仍然应当坚持集体成员凭借成员身份经审批取得的宅基地不可流转给集体成员之外的主体原则，而只有通过有偿有期限取得的宅基地才可以转让和抵押。这意味着，过去形成的宅基地也可以进入市场，但是前提是必须向集体交纳有偿使用金，通过此改变宅基地的性质，使宅基地及其附着物可以进行市场化处分。五是建立健全宅基地使用权回购、收回、退出及补偿机制。宅基地的交回会导致宅基地使用权与地上附着物及其附属设施一并移转到集体经济组织，集体经济组织可设立专项资金，对农民宅基地进行协议回购，并由双方就补偿等事项进行充分协商。集体经济组织对于回收的宅基地，仅得用于新户宅基地的再分配和土地整理利用，以维持集体农用地、宅基地与农村人口之间的利益平衡和生态平衡。六是探索集体对宅基地的法定租赁权制度。村民自愿将房屋转让给村外人或出现房屋被村外人继承的情形时，宅基地的社会保障功能将失去意义，因而法律在制度上应承认农民集体作为土地所有权人行使坐落房屋之宅基地的法定租赁权，收取其合理年限的合理使用费。
3.5.6建设用地使用权
（1）建设用地使用权的产生
集体建设用地使用的出让和转让则可以给农民集体带来丰厚的收益，是农业产业转型期、农村城镇化、城镇城市化发展的主要资金来源。因此，允许农民集体直接出让经营性建设用地使用权并永久获取建设用地转让、抵押、入股等商业性利用的利益，是壮大集体经济，使集体成员分享土地商业化开发利益的主要方式。同时，农民集体经营性建设用地入市必然带动整个农村建设用地市场化改革，对于实现城乡一体化发展具有深刻的制度变革寓意。
集体经营性建设土地，依法可以“直接入市”，由该类土地的使用者向成员集体交纳集体土地使用费。财产只有于交易中才能实现增值，集体土地所有人将集体土地转为建设用地，并以出让等方式流转，方可取得土地收益，集体建设用地的增值，主要源自于土地用途的改变及其配置的市场化过程。对集体经营性建设用地使用权流转发生的土地增值利益，由国家进行调整，通过征收集体土地增值收益税即可实现。但依照立法法确立之规则，对集体建设用地增值收益的征收机关、征收标准、管理及使用等，应由法律作出规定。因此，加快统一立法势在必行。对集体经营性建设用地使用权入市流转收益进行合理分配，还应保证农民集体的流转收益权。
（2）建设用地使用权的缺陷及解决办法
集体经营性建设用地入市的制度基础薄弱。公权力与私权利之间的冲突导致统一城乡建设用地市场实践中出现诸多矛盾，集体经营性建设用地存在的问题是这一矛盾体的集中体现。首先，集体经营性建设用地指标不足，村内增量指标稀缺。耕地、宅基地和“四荒地”在农村中本已稀缺，保留原有用途已捉襟见肘，可转化为集体建设用地的数量更微乎其微。只有少数城郊地区的土地才有可能被征收为建设用地，全国大部分地区的土地必然长期保持农地农用性质。因此，需从建设用地向一般农用地方面拓展。农地也产生地租，财富共享原则在农村土地制度上表现为，每个农民作为农村集体成员，有权公平分享集体公有的地租收益。其次，集体经营性建设用地入市的法律法规缺失。《物权法》对集体建设用地使用权没有明确规制，《土地管理法》并未允许集体建设用地入市，导致目前集体经营性建设用地入市面临政策允许而法律不允许的窘境。集体建设用地使用权不能出让、租赁或作价入股，使得全国大量此类土地的财产价值难以实现，集体经营性建设用地“同等入市、同权同价”只是一个愿望。最后，集体经营性建设用地入市程序不合理。其一，集体经营性建设用地入市的决策主体不明确。集体经营性建设用地入市流转需要用地单位、地方政府和农村集体经济组织相互协作，决策过程中必然涉及三方利益博弈，具体事项的决策权究竟掌握在哪方主体手中缺乏明确的规范，导致整个流转过程中矛盾突出，农民的切身利益得不到充分考虑。其二，集体建设用地利用规划的编制程序不公开，农民参与不足。各级政府作为规划编制者主导土地利用规划和城乡规划的制定，农村集体及其成员难以有效监督规划制定和实施;地方政府出于自身利益考量，在建设用地利用规划编制和数量计划制订中难以保持中立的法律地位。其三，集体经营性建设用地入市的收益分配不均衡。收益分配是集体经营性建设用地入市问题的核心，相关争议主要针对地方政府是否应当参与收益分配。集体经营性建设用地入市是为了遏制政府过度征收土地，强化其征收行为的合理性与合法性。全国各地征地收益分配的调节金收取比例因被征收土地的不同用途而存在较大差别，被征收土地增值越多，国家分享的比例越高，这使得征地与集体经营性建设用地入市之间的收益难以实现大致平衡。
在放开集体经营性建设用地“入市”的背景下，集体经营性建设用地使用费将释放出巨大的改革红利。集体建设用地制度的改革方向，是在国家严格控制下的集体经营性建设用地使用权直接入市，这也将成为壮大农村集体经济、增加其成员收益的助推器，对于缩小城乡差距具有重要的历史意义与现实价值。建立集体经营性建设用地的直接“入市”机制，关键是还要在集体经营性建设用地“入市”后，如何建立科学合理的使用权收益分配制度，尤其是如何实现农民公平享有集体农地之增值收益，如何重点保护集体土地所有权主体对集体经营性建设用地的基本权益，增强集体建设用地入市制度的基础。《决定》聚焦在集体经营性建设用地财产权益的实现与集体土地征收过程中土地增值收益的分配两个部分。土地权利是获得剩余劳动的手段，单纯占有土地所有权就可以获得收益。土地本身不会自动产生财富，但是土地占有形态却很大程度上决定社会财富的分配。物权法对集体建设用地使用权制度并未给予足够的重视与规范，若以立法形式推动集体建设用地使用权市场化、城乡建设用地市场一体化的进程，以此提高集体建设用地的利用效率，发挥集体建设用地使用权的经济价值，既有利于保障农民集体与农民个体的土地权益实现，限制政府通过征收获取巨额土地增值收益的冲动，又有利于通过集体建设用地使用权流转收益来发展农村集体经济，为村庄公共产品与公共服务的供给奠定经济基础。
首先，确保集体建设用地入市的存量来源。为减少改革阻力，且考虑到我国农村存量建设用地开发潜力巨大，过多地允许新增建设用地入市反倒不利于盘活农村闲散低效用地，应继续允许乡镇企业使用存量集体经营性建设用地，禁止再以兴办乡镇企业名义申请和审批新增集体经营性建设用地。对于符合土地利用总体规划和城乡规划的存量乡镇企业建设用地，应通过补办集体建设用地使用权出让手续及补缴出让金的方式予以合法化，并将存量乡镇企业建设用地全部纳入有偿使用的轨道。其次，在民法典起草和《土地管理法》修订过程中，为集体经营性建设用地入市的合法性设置法律制度基础。同时，完善集体经营性建设用地流转的相关立法，建立完整的法律规范体系，强化集体土地所有者的权益，形成国有建设用地与集体经营性建设用地同权同价、平等交易、公平竞争的市场经济秩序。由《物权法》明确规定将集体经营性建设用地使用费作为集体经营性建设用地使用协议的必备条款，并明确规定“集体经营性建设用地使用协议应当采取书面形式”。再次，修正集体经营性建设用地入市程序。建立县级以上人民政府主管部门对集体经营性建设用地使用协议的登记制度，明确将该协议所形成的经营权规定为用益物权，并加强对集体经营性建设用地使用及其使用费收缴的监督。处理好地方政府和农村集体经济组织的关系;保障集体建设用地利用规划编制程序中农民的参与权;保障集体的收益分配权，政府只参与入市收益的二次分配。政府在二次分配中要兼顾公平，二次分配的参与者应包括集体经营性建设用地所在地政府辖区内拥有基本农田的农户及全国范围内的基本农田拥有者.。最后，按照集体经营性建设用地使用协议，集体经营性建设用地使用权主体应当向集体土地所有权主体交纳土地使用费，至于具体额度，则可在政府监管下通过农村产权交易平台形成。
3.5.7承包费
（1）承包费的产生
现行法律规定发包人的权利设置的不足体现在发包人的收益权和监督权不甚完整。集体土地所有权一项不可或缺的重要权能就是对集体土地的收益权，反映在土地承包关系中则是土地承包经营费的收取权。在土地承包经营关系中农民集体对土地承包费的收取权应当是集体土地所有权的权能之一。《农村土地承包法》在集体所有权部分权能缺失的前提下自然忽略了该项权能对应权利的设置，仅在第４５条规定了以其他方式承包农村土地而签订承包合同时收取承包费的约定事宜，《物权法》则对承包费收取之收益权能只字未提。这并不是立法者的立法疏漏或遗忘，而是规则制定者的刻意回避。所以物权编修订时理应写明集体所有权收益权能，明确农民集体对承包费之收取权及承包方之缴纳义务。
集体土地所有权归“集体经济组织成员集体所有”，使用权归个体农户排他性地占有，个体农户的使用权与集体土地所有权存在冲突，使用权与所有权的矛盾也体现为个体农户与集体经济组织的矛盾。集体经济组织由个体农户组成，土地承包制度需要解决的问题是通过集体土地所有权行使，实现土地所有权权益在不同户之间的公平配置。
可以通过以下两种方式实现集体成员的所有权权益。第一种方式是严格按照人头平均配置地权，每一个集体组织成员获得同等份额和同等质量的承包地。在这种情况下，农户无需向集体经济组织支付对价，因为每份承包地所需支付的土地承包费恰好与每个成员应当享有的集体土地收益份额相当。维持这种承包方式的条件是每年进行土地调整。这种承包方式管理成本高昂，并且会导致地权不稳定不利于农业生产，因此不可取。第二种方式是在保证每个农民的法定承包权利前提下，由集体成员通过民主协商形式确定具体土地承包方案，包括地块搭配、承包数量、承包期限、集体与农户的权利和责任等，实施土地承包后维持一定程度的地权稳定格局。这种承包方式没有实施地权平均分配，必然产生使用权利的不平均占有。在这种情况下收取土地承包费，然后对那些没有获得承包地的成员进行补偿，以平衡获地农民和未获地农民之间的利益。多数农民支持集体经济组织收取一定比例的土地承包经营费。农民集体所有权的性质决定了管理是其重要权能，尤其对于依法收回承包地而言，不论是承包地的初始分配还是承包地在村内流转、再分配，如果不赋予集体合理的财产权利，集体对于诸多违法行为就难以履行应有的管理监督义务或难以有效维权。
（2）收取承包费的后果
进行二轮土地承包时，集体和农户都接受承包者负担土地承包费是取得土地承包经营权的前提。唯有承包户向集体上缴土地承包费，那些放弃承包或者少承包的农户才会接受土地承包不平均状态。因此收取承包费是平均农户收益的重要手段。
（3）国家对承包费的不当干涉
土地承包费在20世纪80年代的中央一号文件中被统一称作“提留”，属于集体内部管理事务。1990年国务院《关于切实减轻农民负担的通知》首次将集体提留当做农民负担，并作出限制性规定，显示公共政策对集体管理的干预。1991年国务院公布《农民承担费用和劳务管理条例》规定，“承包耕地的农民按其承包的耕地面积或者劳动力向其所属的集体经济组织缴纳村提留和乡统筹费”，表明缴纳土地承包费依然是农民的义务。到了90年代中后期，农民负担逐步加重，“三农”问题凸显，中央启动农村税费改革工作，并于2006年全面取消税费。2005年全国人大常委会决定废止《农业税条例》，于2006年全面取消农业税和农业费，为巩固税费改革成果，2006年国务院办公厅下发《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》规定：“严禁向农民家庭承包的土地收取土地承包费”。在地权无法平均分配的情况下，取消土地承包费必然损害少地农民的权益。取消农业税费之后农村广泛出现的承包地纠纷现象与此有关。
二轮承包关系确定以后，土地承包经营权与设置负担的集体土地所有权被固定下来并共同受到物权法保护。集体作为土地所有权主体，按照承包合同向承包农户收取土地承包费是受法律保护的权利。国家通过公共政策强制取消土地承包费收取，改变二轮承包合同关系，实质是对集体所有权的侵犯。取消土地承包费也是对未取得土地承包农户所享有的所有权权益的损害。陈小君认为，取消土地承包费实质是取消农民作为集体土地所有权主体所享有的财产孳息权益，造成“农村集体土地所有权只是名义上的所有权，不具备所有权的本质属性”。土地承包费属于集体土地所有权的实现，是否收取，属于集体经济组织内部事务，应交由所有权人决定。取消禁止收取土地承包费的规定，是对集体土地所有权的尊重。
（4）不收取土地承包费导致的后果
在取消农业税费之前，土地承包费一般用于集体公共开支，少占有承包地的农户无偿享受集体提供的公共服务，变相地实现其所享有的所有权权益，实现良好有序的地权配置。土地承包费是集体土地所有权的经济实现，其功能是将集体经济组织所有享有的土地所有权价值化，既实现地权相对集中也保障社会公平。集体经济组织成员之间的这种所有权权益调平机制被农村税费改革政策打破。
目前农村地权配置的一个突出矛盾是部分集体成员没有机会获得承包地。这个矛盾包含两个方面。首先，土地权益分配不公平。税费取消之后，国家不仅禁止农村集体经济组织向农民收取土地承包费，而且按照承包面积给予种粮补贴，并投入大量农业基础设施建设资金。在此情况下，不仅原本归全体成员共同享有的地租收益被部分拥有土地承包经营权的农民占有，而且国家投入的基础设施建设资金通过生产条件改善所产生的级差地租，也被部分农民占有。当前背景下，仅仅拥有土地承包经营权，就可以获得集体利益和国家输入利益。其次，在不收取土地承包费的情况下，农民无成本地持有土地，大量农民仅仅“占有”土地而非将其用于农业生产，形成地权无效配置状况，甚至出现土地抛荒现象。农村实施“生不增、死不减”的一次性地权配置方式，激励所有农民必须将承包预期变现，否则其集体成员权利就没有机会实现。如此一来，农村就普遍存在纯粹“占有”而非“经营”的土地承包行为。
资料编号：[248330]
“三权分置”下集体土地所有权权能构成研究综述
- 引言
《物权法》没有明确规定集体土地所有权的权能，从所有权基本理论出发，集体土地所有权权能似乎同样包含占有、使用、收益和处分权能。但集体所有权是是中国特有的所有权类型。对集体土地所有权权能的界定应当结合集体土地所有权制度的发展历史、以及当下“三权分置”改革的实际。2016年中共中央、国务院发布的《关于完善农村地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”，明确“在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用”。2018年修正的《农村土地承包法》又将三权分置由政策权利上升为法律权利。 在“三权分置”背景之下，顺应集体产权改革的要求，落实集体土地所有权是“三权分置”的前提和基础，坚持集体土地所有权根本地位，必须明晰农村集体土地所有权的具体权能，以实现对农村集体利益的保障。
2.“三权分置”下集体土地所有权权能构成制度综述
2.1《物权法》的规定
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