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全文总字数：8496字
村委会擅自处分集体财产纠纷的法律争议研究
文献综述
- 引言
村民委员会是我国基层群众性自治组织，管理农村的公共事务和公益事业。但是，在实践中村民委员会的职权并不仅限于村民自治事务。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条第2款的规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”以及《物权法》第60条第1款的规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”可知，村民委员会对集体所有权具有管理的权利。加之在实践中农村集体经济组织的缺失，《民法总则》第101条第2款规定“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”，因此在多数情况下，村民委员会是集体所有权的实际上的权利主体和管理者。
司法实践中，关于村民委员会擅自处分集体财产的纠纷不断出现，处理时也存在一定的争议，而村委会对集体财产的处分行为直接关系到村民的利益，纠纷的性质和救济途径以及法律的适用都必须明确，因此对村委会这一擅自行为需要更深层次的研究并且为村民救济提供可行的制度设计。
- 研究现状评述
2.1村民委员会职能的制度变迁
我国《宪法》和《村委会组织法》将村民委员会界定为基层群众性自治组织，《民法总则》颁布之后，赋予了村民委员会特别法人的地位。村委会在特殊情况下可以代行农村集体经济组织职能这一规定在某种程度上其实说明了村委会也是农村集体所有权的行使主体或管理者。《土地承包法》和《土地管理法》中详细规定了村委会是农村土地的发包主体和经营管理的主体。
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法律法规名称 |
内容 |
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《村民委员会组织法》 |
第8条第2款，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。 |
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《民法总则》 |
第101条，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。 未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。 |
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《农村土地承包法》 |
第13条第2款，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。 |
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《土地管理法》 |
第10条，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。 |
村民委员会的发展经历了一个变化的过程，成立最初的基层性群众自治组织，而后逐步拥有经营管理集体财产的职能，到如今确立了特别法人的地位，从中可以看出制度的变迁。
2.1.1《宪法》对村民委员会职能的界定：自治组织
《宪法》第111条将村委会的职能限定为“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”，都属于政治性、管理性的自治事务，因而村委会属于不具有经济职能的政治实体。董志武（2010）认为，《宪法》似乎对村民自治组织的定位就是一个自我管理、自我服务和自我教育的农村基层政治实体，而不是一个以利润最大化为追求的经济实体。但冯乐坤（2009）则认为，1982年《宪法》将作为村民自治典型代表的村民委员会具体规定在第3章“国家机构”第5节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”之中,此种立法模式必然导致国家权力和自治权混为一体,导致村委会在自治生活中模仿国家权力的运作方式来处理各种关系, 村民委员会的行政色彩较重,村民委员会实际担负了许多政府职能。
2.1.2《村民委员会组织法》等法律对村民委员会职能的界定：既是自治组织又是集体财产的经营管理者
《村委会组织法》继承了《宪法》对于自治组织的规定，即“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，在此基础上通过第8条规定了村委会的经济职能，“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，《土地管理法》第10条则规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。 由此可见，村委会的经济职能，在集体所有的土地上发生了一些变法，由“管理”到“经管管理”。董志武（2010）认为该变化体现了村民委员会土地职能的延伸。在此基础上，《农村土地承包法》将承包地的发包权赋予了村民委员会。
2.1.3《物权法》中村民委员会经济职能上的变化：从经营管理到行使
《物权法》第60条将村民委员会对集体土地所有权的权利确定为“行使”，不同于《土地管理法》中对农民集体所有的土地“经营管理”，杨青贵（2015）认为这实际扩大了集体土地所有权行使主体权限。
2.1.4《民法总则》从法人角度界定了村民委员会的地位：特别法人
姜红利和宋宗宇（2018）认为，村委会特别法人的特别之处就在于其兼具民主自治的经济职能和经营管理集体财产的政治职能，因而在设立、变更、终止及职能不同于一般法人，并且拥有法人身份的村委会也能在未设立集体经济组织的集体中代行管理集体财产。但《民法总则》并未将权责划分、组织结构等细化。陈岳荣（2018）认为《民法总则》对特别法人的规定只是一个兜底性分类，且与《宪法》的规定存在一定的冲突，村民委员会主要是服务群众的公益性组织，法人身份的确认可能会带来是否具有盈利性的误解。
2.2村民委员会处分集体财产的法律规定
2.2.1 集体财产范围
《物权法》第58条和《民法通则》第74条均对集体财产的范围进行了界定。
（1）共性的财产范围
两部法律都规定了以下集体财产：法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施;集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他不动产和动产。
（2）《民法通则》还规定集体经济组织的财产属于集体财产。
集体经济组织的财产范围应包括集体所有的耕地、林地、草地、园地、滩涂、水面“、四荒地”、集体建设用地等。
2.2.2民主决议事项
《物权法》第59条、《村民委员会组织法》第24条分别规定了经本集体成员决定的事项、 经村民会议讨论决定的事项。
（1）共同内容
两部法律都规定了以下民主决议事项：土地承包方案；补偿费的使用、分配费用。
（2）差异内容
《村委会组织法》还对以下事项作出了规定：本村享受误工补贴的人员及补贴标准，从村集体经济所得收益的使本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案，村集体项目的立项、承包方案，宅基地的使用方案，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。
《物权法》对民主决议事项范围的界定主要是从土地相关制度的角度出发的，包括承包、补偿等事项，《村委会组织法》在此基础上进行了拓展。村委会是村民自治组织，因而更注重村民的切身利益，由此增加了补贴、公益事业等事项，有利于实现村民自治。
2.2.3村民委员会处分集体财产法定程序
（1）召集程序
根据《村委会组织法》第18条第2款规定，“村民会议由村民委员会召集。有1/10以上的村民提议，应当召集村民会议。”
根据《村委会组织法》第22条第1款规定，“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加。”
（2）表决程序
①《村委会组织法》规定了过半数的多数决
《村委会组织法》第22条第1款规定，“hellip;hellip;村民会议所做决定应当经到会人员过半数通过。”
②《农村土地承包法》和《土地管理法》规定了三分之二多数决
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农 村 土 地 承 包 法 |
表决内容 |
法律规定 |
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承包方案 |
第18条第3项，承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。 |
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个别调整 |
第27条第2款，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。 |
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组织外发包（承包） |
第48条第1款，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 |
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土地管理法 |
组织外承包经营 |
第15条第2款，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 |
王雷（2018）认为《物权法》第59条第2款规定农民集体所有权重大事项“应当依照法定程序经本集体成员决定”即决定了决议行为成为农民集体所有权中管理权能的行使方式，《民法总则》虽纳入了决议行为的规定，但决议行为不应当单是公司法的问题，而我国的立法又对决议行为中的决议事项、决议主体、决议召集程序、表决机制、决议行为等呈现出分散的状态。从根本来说，民主议定程序的原则即是多数决，《村委会组织法》第22条规定村民会议所做重要决定应当由到会人员的过半数通过，《土地承包法》和《土地管理法》则是规定了经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，可见根据决议重要性的不同决策机制也是不同的。
2.3村民委员会擅自处分集体财产的救济途径
2.3.1 农民集体成员（村民）的撤销权
根据《村民委员会组织法》第36条第1款，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任及《物权法》第63条第2款：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销，集体成员撤销权的行使必须具备以下条件：（一）农村集体经济组织或村委会作出了决定；（二）作出的决定侵害的是集体成员的权益；（三）集体成员的合法权益受到侵害。管宏彦（2013）认为，集体成员的撤销权应当被认定为是一种形成诉权，法律效果使得集体经济组织或村委会作出的决定归于消灭。
2.3.2 确认合同无效
《合同法》第52条下列情形之一的，合同无效：(五)违反法律、行政法规的强制性规定。而关于民主议定的相关程序并不属于效力性强制规定，因而不能适用该条规定来确认合同无效。
《物权法》第63条第2款和《村委会组织法》36条第1款都规定了村民在合法权益受到侵害之时，有权请求撤销村委会或村委会成员做出的决定。闫何清（2013）等人则认为村民自治救济措施的实施程序还不够完备，村民虽然被赋予了申请撤销的权利，但此种诉讼程序的诉讼类型并没有得到确定，是属于民事诉讼还是归于行政诉讼，以及法院裁定撤销后的善后问题等都并未明确。陈杉（2011）等人提出，《村委会组织法》第23条第1款的规定与第36条第1款存在交叉，该规定在保护了村民合法权益的同时有可能会损害第三人的利益，内部的撤销决定无法公示，继而有利于村委会成员的责任逃避，从而在第三人受到损害时无法及时得到救济。可见现行的救济制度还不够完善，需进一步细化。
2.4制度评价
（1）村委会法人身份赋予的进步性
村委会法人化之后，村民的成员权得到保障，可以在法律允许的范围内，独立自主地以民事主体的身份参与有关集体财产的各项民事活动，村民委员会与村民之间的关系也得到了更明确的界定，基层组织的机构得到了进一步的规范。同时也为村委会民事权利义务制度的完善奠定了基础，有利于解决以往诉讼活动中主体资格难以确定的问题。
- 村委会处分集体财产缺乏明确的程序规定
从制度整理可看出，村委会处分集体财产的程序大多出自对于集体经济组织的规定，只能参照试用，村委会和村集体经济组织是两个不同的组织，因而随着村委会的法人化，需要对于村委会的处分行为等作出特别的规定。
2.5村委会法律地位的争议
2.5.1公法人说
张旭勇（2012）指出，村民和村委会之间关系的私法定位是错误的，一直以来的私法人假定影响使得《物权法》第63条第2款和《村委会组织法》第36条第1款只规定村民可以请求法院撤销村委会或其成员作出的内部决定，但没能规定村民对村委会的外部交易行为提起诉讼的资格。且村委会在管理本村农民集体所有的土地和其他财产这一职能具有公共性，因而应当将处分集体财产的合同纠纷纳入行政诉讼中。一旦行政主体资格被确定，村委会在处分集体财产时与村民形成的法律关系就被定位成行政法律关系，村民即便不是合同的双方当事人也获得了诉讼原告资格。
2.5.2特别法人说
张新宝（2017）指出，将村委会定义为特别法人符合我国的国情，首先，盈利法人与非营利法人均是从私主体的角度进行划分的，其次，我国立法中始终且并不适用私法人与公法人的逻辑模式，并且在国各项机制改革过程中，村委会等在运行机制、监督管理和终止等各方面相较其他法人都有许多特别之处。因而单独列为特别法人一类。裴旭（2018）认为村民委员会实际上承担着村民自治中的经济职能，当村民委员会具有法人资格后，即可直接以自己的名义对外进行经济活动，有利于加速农村商品经济的发展。付子豪（2017）指出，村委会、集体经济组织的法人化关乎国有土地的使用、集体经济组织的壮大、农村生活物质条件的改善等诸多民生问题，应当赋予这些具备民事主体资格的组织以民事地位。因此，特别法人的意义是让一些基层群众性组织能够更好的履行职能，为人民群众更好的服务，切实的符合人民群众的基本利益。
2.5.3不应予以法人地位
谭启平（2017）等人认为，根据《村委会组织法》第6、11、23、24条的规定，村委会应当是由主任、副主任和委员组成的基层群众性自治组织的内部执行机构，由村民主体构成的一个自治体和该自治体内部的执行机构是完全不同的，因而村民委员会不能作为基层群众性自治组织法人的法人化对象。并且集体经济组织和村委会的功能和属性完全不同，二者同时法人化之后关系则变得难以处理。刘忠平和刘云升（2018）认为，首先，村委会没有独立的财产，村集体经济组织的财产是无法与村委会分开的，且《村委会组织法》规定的村务公开制度没有涉及村委会经费预算和使用情况的监督问题；并且，村委会责任不独立，村委会作为村民自治组织以村集体名义为全体村民提供服务，对外所欠债务也只能以村集体组织的财产承担责任。
2.6违反民主议定程序的性质认定
2.6.1民主议定程序不属于效力性强制规定
张旭勇（2012）认为村委会违反民主决策程序处分集体财产只侵害了特定集体成员的利益，而不是不特定主体的社会公共利益，因此民主决策程序不是效力性的。冉克平（2019）认为决议程序违法属于可撤销的行为，可以避免决议沦为少数表决人的恣意。可见，违反民主议定程序并不当然地导致行为无效。虽然司法实践中存在将违反民主议定程序认定为效力性强制性规范从而判定合同无效的实例，但随着“效力性”和“管理性”二分法的盛行，越来越多的司法实例偏向于将此种认定为管理性强制规范，从而判定合同有效。
2.6.2民主议定程序属于管理性强制规范
王炀（2016）指出，管理性强制性规范与效力性强制性规范的主要区别在于其旨在管理和处罚违法规定的行为，并不能否认该民事行为的效力。如果强制性规定的立法目的是为了实现管理需要，而不是针对行为本身的，则属于管理性强制性规定。违反管理性强制性规定的并不当然导致合同无效。民主议定程序不属于效力性强制规定。民主议定程序是为了更好地实现民主自治，并非针对行为内容本身，因而应当属于管理性强制规范。
2.7对村委会“擅自”行为的性质认定
2.7.1无权处分说
管宏彦（2016）指出，农民集体所有权的权利主体是本集体成员组成的“成员集体”，因而应当认定村委会的擅自行为并不是以自己的名义作出，但引起纠纷的根本原因也在于侵害了集体成员的利益，根本上来说主观上是为自己谋利的，所以村委会的行为应当认定为无权处分。
2.7.2无权代表说
张旭勇（2012）指出，从私法原理的角度来看，村委会与村民的关系是一般法人或其他组织的代表机关与其股东或成员的代表关系，因此，村委会擅自处分集体财产的行为就属于超越代表权限的行为。
- 总结
综上所述，关于村委会擅自处分集体财产的处理争议已经得到了学界在制度和理论上的探讨，《民法总则》的颁布也使得探讨进入了一个新的阶段，一些既存的问题得到了解决。但是总则中对村委会法人的规定过于概括，实践中是否可以完全参照其他法人相关制度尚不明确，需要进一步明确。
从已有的研究来看来看，多从某个单方面进行深层理论分析，大多只为村委会擅自处分集体财产行为中的部分内容提供了理论基础，而缺少对该行为的完整的探讨，因而对该行为整体的研究是有必要的。
笔者将通过案例的收集与归类，将实践活动中的不同争议点和处理方式分别进行探讨，主要包括以下几部分：第一部分，村委会的地位与职能，主要研究村委会从自治组织到逐渐拥有经济职能再到特别法人的变迁发展，从而确认村委会是否具有处分集体财产的资格；第二部分，村委会的擅自处分行为及救济途径，主要通过案例收集整理归纳出实践中的擅自处分情况和救济措施，并通过对村委会和集体成员关系以及对违反民主议定程序的理论与实践认定分析出救济措施是否具有可行性；最后，对《民法总则》中特别法人制度进行研究，分析出进步性与不足之处，并提出可行的完善建议，明确村委会的特别法人地位。
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资料编号：[87548]
全文总字数：8496字
村委会擅自处分集体财产纠纷的法律争议研究
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村民委员会是我国基层群众性自治组织，管理农村的公共事务和公益事业。但是，在实践中村民委员会的职权并不仅限于村民自治事务。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条第2款的规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”以及《物权法》第60条第1款的规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”可知，村民委员会对集体所有权具有管理的权利。加之在实践中农村集体经济组织的缺失，《民法总则》第101条第2款规定“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”，因此在多数情况下，村民委员会是集体所有权的实际上的权利主体和管理者。
司法实践中，关于村民委员会擅自处分集体财产的纠纷不断出现，处理时也存在一定的争议，而村委会对集体财产的处分行为直接关系到村民的利益，纠纷的性质和救济途径以及法律的适用都必须明确，因此对村委会这一擅自行为需要更深层次的研究并且为村民救济提供可行的制度设计。
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2.1村民委员会职能的制度变迁
我国《宪法》和《村委会组织法》将村民委员会界定为基层群众性自治组织，《民法总则》颁布之后，赋予了村民委员会特别法人的地位。村委会在特殊情况下可以代行农村集体经济组织职能这一规定在某种程度上其实说明了村委会也是农村集体所有权的行使主体或管理者。《土地承包法》和《土地管理法》中详细规定了村委会是农村土地的发包主体和经营管理的主体。
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