- 文献综述（或调研报告）：
参考文献附于文末
本文旨在厘清我国备案审查工作中合法性审查与合宪性审查的制度衔接问题，并试提出关于此问题可能的解释进路。依据《立法法》的相关规定，法规，规章等必须提请全国人大常委会进行备案审查。备案审查包括备案与审查两个环节，后者又包括合法性审查与合宪性审查两个方面。并非所有备案审查主体都有权同时进行合法性审查与合宪性审查，因此必须对其予以区分。2018年，中共中央关于《深化党和国家机构改革的方案》指出，为加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会并赋予其进行合宪性审查的职能，备案审查的工作依然由全国人大常委会法制工作委员会执行。宪法和法律委员会这一职能的落地必然要通过对法律草案的合宪性审查（事前审查）和备案审查（事后审查）两种途径来实现。后者面临着如何沟通、衔接宪法和法律委员会的合宪性审查与法工委的备案审查的问题。
所以在本文中，重点讨论的应是如何避免合宪性审查与合法性审查的混同，厘清我国的备案审查制度，明确哪些国家机关分别对哪些立法具有备案审查的权力，哪些情形下可进行合法性审查，哪些情形下可进行合宪性审查，哪些国家机关存在可以同时进行合宪性审查和合法性审查的情形。更为重要的是推进宪法和法律委员会职能的落地，真正实现我国的合宪性审查制度建设。全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰在采访中梳理了合宪性审查与备案审查间的关系，尤其是二者的不同之处。首先，宪法规定全国人大常委会有权审查并撤销同宪法法律相抵触的行政法规和地方性法规，其都处于备案审查的范畴之内。从审查的阶段划分，备案审查属于后端审查或事后审查，而合宪性审查可能同时涉及到事前审查和事后审查。此外，在审查的范围上，十八届三中全会上提出备案审查主要是合法性审查，范围局限于地方性法规、行政法规和司法解释等规范性文件上；而党的十九大提出合宪性审查全覆盖，在十八届四中全会中，全国人大常委会制定的法律、党内文件等全部纳入合宪性审查的范围。
从目前来看，我国中央和地方权力，行政机关均享有一定范围的立法权 , 各种法律规范的效力呈现层级化。立法主体与其权力范围不断复杂化，规范性文件与法规也不断增多，备案审查工作很难全面覆盖。而在学界，关于备案审查制度的研究中，其问题主要集中在有权进行审查的主体，备案与审查的区分，以及备案审查与合宪性审查的关系上，关于如何建立有效的备案审查制度的研究甚少。胡锦光教授指出，接受备案并有权进行审查的国家机关包括全国人大常委会、国务院和省级人大常委会,由此,我国形成了三套法规备案审查机制。 而对于法规备案审查与合宪性审查的关系的论述，其主要围绕备案审查的概念及功能：“法规备案审查并不能等同于合宪性审查。法规备案审查是我国启动合宪性审查的一种途径,并不是唯一的途径。”其它途径包括：地方人民代表大会根据各地方具体情况制定地方性法规并主动上报至全国人大常委会提请进行合宪性申请；国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各地方人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例或单行条例存在与宪法相违背的情况，可以向全国人大常委会提出审查要求；其它国家机关和社会团体、民间企业事业组织或公民认为某项法规违宪，也可像全国人大常委会提出审查建议。
但是其并没有阐明实践当中为何几乎没有提出审查要求的案例的原因。而姚魏教授则对备案审查的范围进行了讨论，其认为“有关各方对地方“两院”规范性文件的性质和功能认识不一致，由此导致同级人大对地方“两院”的规范性文件能否备案审查、审查的范围有多大、审查的方式如何以及怎样使之与现有的法制兼容等问题，无法得到有效回答。”[1]这在某种程度上回应了胡锦光教授在审查工作中没有提出的为何实践中案例较少的原因，这在于地方与中央，人大与两院的冲突问题。刘松山教授则对全国人大常委会的审查范围与审查标准提出了质疑。陈道英和王锴教授同时指出了备案审查制度的缺陷，他们分析了备案审查机关之间的冲突，以及提出要以被动审查结合主动审查才能达到更好的效果。
而在关于法律委员会的合宪性审查与法工委的备案审查的关系问题中，主要出现的问题是合宪性与合法性审查在主体上的分离。胡锦光教授认为现行宪法颁行以来，我国的合宪性审查工作得到了一定程度的推进，但未达到预期的效果，其中一个重要的原因在于未能建立完备的合宪性审查“过滤”机制。所谓“过滤”机制，即启动合宪性审查的要件。为避免滥用合宪性审查启动权及浪费资源，必须建立合宪性审查的“过滤”机制，这样才能得以在合宪与合法间做出层次上的区分。在理论上为合宪性审查与合法性审查的主体与目的做出了规定。田伟教授则从另一个角度提出，在未来，由宪法和法律委员会承担的合宪性审查职能,应以规范审查为主要内容,审查对象应扩大至法律,且应以事后审查为主。韩大元教授则分析了从法律委员会到宪法和法律委员会的体制与功能的转型，“应尽快合理分工法律审议与合宪性审查职能,严格区分合宪性审查与合法性审查之间的界限。”总的来说，有关合宪性审查的职能承担者，在全国人民代表大会之下设立专门下设立专门且独立的机构，协助全国人大及其常委会对法律法规的合宪性进行审查、审议违宪争议、监督宪法实施是中国法学界最广受支持的方案。[2]
最后，在关于制度衔接的方面，林来梵教授认为，尽管我国存在合宪性审查制度，但事实上被包含在一般的合法性审查制度中。在这种二者一体化界定不甚明晰的情况下，合法性审查在实践中占据主导地位，有吸纳甚至抵消合宪性审查的倾向。王锴教授同样指出，由于“我国立法中常将合宪性审查与合法性审查并列，导致两者容易发生混淆。”在王锴教授《论合宪性审查、合法性审查、合理性审查的区别与联系》一文中，他详细指出法学研究和实践对于合宪性审查、合法性审查和合理性审查（适当性审查）三者的界限并不清晰，甚至有用合法性审查和合理性审查来代替合宪性审查的问题，如果不加以区分，势必将影响到合宪性审查功能的发挥。[3]王锴教授建议应当遵循“先合法性审查、再合宪性审查、最后合理性审查”的阶层性审查顺序。依据“裁量空间”理论，合宪性审查只有在合法性审查无法救济或者合法性审查已经通过的情况下才有必要进行；合宪性审查只有在合法性审查无法救济或者合法性审查已经通过的情况下才有必要进行。苗连营教授则从合宪性审查的制度发展的角度指出合宪性审查的功能定位不在于国家权力之间的分立或制约，也不在于国家机关之间的摩擦或对抗，而在于保证国家法治的统一，在于保证中央令行禁止，保证中央层面的宪法法律不被下位法尤其是地方立法所抵触或违反。通过确定价值取向，功能定位，加强其审查制度建设和能力建设，构建以公民为起点的审查机制，从而强化审查的规范性和实效性，从功能的角度对合宪性审查与合法性审查做出了不同的要求。
也不在于国家机关之间的摩擦或对抗，而在于保证国家法治的统一，在于保证中央令行禁止，保证中央层面的宪法法律不被下位法尤其是地方立法所抵触或违反。通过确定价值取向，功能定位，加强其审查制度建设和能力建设，构建以公民为起点的审查机制，从而强化审查的规范性和实效性，从功能的角度对合宪性审查与合法性审查做出了不同的要求。[4]但是其在阐述实践的可行性时，将合宪与合法审查工作区分的衡量依赖于备案审查机构在审查过程中不能有“脱宪法思维”,而应当具有自觉的宪法意识。[5]将合宪与合法判断工作依赖于主体的能动性，其理论目的是追求效率。
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