论全民治理的理念与实践文献综述

文献综述

一、全民治理的概念及其本质分析

全民治理是指以政府为主导的多元社会治理主体在法治前提下，基于共同认可的公共目标和公共利益对社会公共事务进行合作管理。全民治理强调的是政府与各社会治理主体的多元化合作，其中，需要注意的是这既非公民或社会组织的完全自治，也非政府单一的全面管控，而是以政府为主导的多元主体合作管理。

其本质是合作治理，即官民合作。传统西方学说一般认为官民关系是一种对峙关系[1]，体现为行政主体公权力与行政相对人权利的对峙。但实际上并非完全如此，张志宇教授认为[2]，政府与民众之间是利益一致的代理型合作关系。而由政府来监督社会成员履行合作义务是一种成本较低、也更为有效的制度选择。在此意义上，政府与民众之间是一种合作关系，前者以最低成本为后者提供服务。政府的起源也可以证明这一点，出于利益最大化成本最小化的原因，人民选择放弃一部分权力以签订契约的形式将其让渡给政府，好让政府用人民赋予的都认可的公权力来管理公共事务、服务广大人民，政府的使命和人民的利益是一致的。

二、我国政府治理现状和问题

另外，李炳毅、陈翱认为[3]从现象上来看，政府在社会治理的过程中存在社会资本发育不良这样的现象。

（三）社会资本发育不良

罗伯特帕特南（R.Putnam）[4]将社会资本概念引入政治发展与公共政策、民主治理领域，他在1993年出版的《使民主运转起来》一书中明确将社会资本界定为社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。基层社会治理存在的又一重大问题是社区的社会资本明显发育不良，具体表现在三个方面：一是社会信任普遍下降。[5]二是互惠规范明显不足。社区规范缺乏，导致居民在社区共同体中缺乏协调性共识，资源难以得到整合，利益分化严重，对全民治理产生巨大障碍。三是社区关系网络不健全。城市生活的异质性、社会流动的加剧、人们生活节奏变快，造成社区邻里关系淡漠。这些都直接制约政府与居民形成良性互动的关系，使得社会在合作治理上缺乏动力保障，难以实现全民治理。

究其原因，傅广宛、茹媛媛和孔凡宏认为[6]主要存在四大类问题：

（一）全民治理主体比较单一

全民治理的内涵要求治理主体应该是多元化的，然而目前的状况是治理主体比较单一。从最初的合作倡议到中间合作事项的商议再到最后合作计划的实施，各个环节无不是政府在全程包揽，市场和社会的主体地位明显缺失。因此，企业缺乏社会责任感，违规行为屡禁不止；公众由于主人翁意识和公民意识较弱，也缺乏参与全民治理的自觉性。

（二）全民治理方式制度化程度低

在治理过程中主要是通过开展访问，举行会议，签订宣言、倡议书或协议，制订规划，成立组织机构等约束力比较弱的方式，整个过程中没有良好的制度环境（如宏观层面的法律法规），没有合理的组织安排（缺乏相应的协调和监督机构），没有完善的合作规则（主要是集体磋商，没有一套制度化的议事和决策机制）。

（三）全民治理过程沟通不畅

因为信息壁垒造成的信息不对称等障碍，各治理主体之间缺乏沟通，政府对于民间信息的获取速度相对社会组织而言比较缓慢，庞大的行政机构步调相对灵活的社会组织而言更加缓慢，两者步调缺乏一致性，从而影响了全民治理的进程。

（四）全民治理目标本位主义

本位主义是一种只顾个人而忽视集体，只顾局部而忽视整体利益的思想或行为。利益当前，选择合作与否是本位主义政府经常要面临的选择。如果政府都作出只顾本位利益，背弃整体利益的选择，侵犯公民利益，就会使集体陷入囚徒困境。

三、有关全民治理问题的研究

合作治理是一种较为宽泛合作理念，从理念的源头来看，全民治理脱胎于合作治理理论。治理理论源起于西方。历史上，西方社会长期依赖于政府和市场，殊不知市场有失灵的时候，政府也并不是万能的。西方学说中，合作治理是一种合理配置社会资源的新理念。如今的治理理论在经过不断的研究和探索之后,逐渐发展出越来越多的分支，主要为：全球治理理论，整体性治理模式，多中心治理理论。理想的合作治理形态，是政府与非政府组织、公民在相互独立的前提下，基于资源优势与功能互补而展开的一种组织间互动合作方式。合作治理是全民治理的理念指导，善治是全民治理的终极目标，全民治理的理论内核为合作共赢。合作治理理论在全球的兴起意味着一种更新的更适宜现代社会的管理理念的产生与发展。虽然全民治理的理论研究已经很多，如善治理论、合作理论、协同理论、元治理理论等，但是关于如何具体实施全民治理的措施却相对较少，对此笔者就具体做法方面很感兴趣，愿付绵薄之力加以了解、研究。

四、全民治理的类型和措施

(一)黄天柱认为[7]从政府与第三部门合作的主要方式来看可以分为政府－第三部门合作，政府－企业合作，政府－公民合作这三种类型。

（二）措施方面，彭向刚，程波辉认为[8]政府要变革原有价值导向，必须按照社会管理的内在本质、目标价值、战略策略要求重新思考和确立社会管理理念。要树立服务优先意识、公共治理意识、依法管理意识、基层本位意识科学用人意识。

（三）江必新，李沫认为[9]政府要推行合作治理，实现多元主体的合作共治。

（四）施雪华认为[10]走向多中心的公共治理需要做好五个方面工作:第一，继续促进政府职能转变。第二，继续巩固党在社会管理中的领导地位。第三，促进并加强非政府组织的健康成长与蓬勃发展。第四，加强企业的社会责任。第五，促进公民现代意识的觉醒和成熟。

（五）卫志民认为[11]全民治理模式下，配套的制度系统和机制建设是维持协同治理秩序的根本保证，因此，需要在制度层面对全民治理提供保障。制度完善方向主要为：1.法律机制２．协调机制。３．参与机制。４．监督制约机制。５．财力保障机制。

（六）史云贵欧晴认为[12]社会内生秩序是社会管理创新的力量之源。社会管理的力量源于社会内生秩序的力量。现代社会的内生秩序是社会中无形的基础性支撑力量，它不是通过政府权力运作来实现的，而是人们在日常社会生活的互动中，不断实现社会关系和行为的规范化，基于信念、道德、传统、习俗和经验，形成的植根于基层社会的行为规范和道德共识。

（七）姜晓萍认为[13]要打破公共服务领域的政府垄断，适度引进市场化和社会化的运作方式，逐步形成政府主导，多元主体协同互动的公共服务治理格局。

（八）张乾友认为[14]作为一种负责任的管理方式，合作治理需要管理过程拥有更高程度的开放性，进而，管理主体之间才能开诚布公地商讨彼此互益的解决方案。

（九）郑恒峰认为[15]我国公共服务供给机制协同治理的实现路径是：强化公众服务导向的协同治理理念；引入市场竞争机制的协同治理方式；培育社会自治力量的协同治理组织；确立政府与社会的良性互动的协同治理体系。

文献评述

从以上文献中可以看出，近年来，全民治理已经成为人们所关注的热点，但是如何进行全民治理，如何克服全民治理过程中存在的问题仍然是值得我们探讨和深思的问题。

各路学者对于全民治理的理论支撑--善治理论、协同治理理论等做了大量的研究，也都从各个学术领域提出了对于合作治理、协同治理的看法，主要分为三类，一类是认为全民治理的模式应是多元主体治理，第二类是从制度上着手，提倡制度改革、优化基本公共服务体系，第三类从社会组织的角度提出应构建社会内生秩序，培育公民社会。笔者觉得每个人思考的角度不同，见解也各有千秋，笔者都是相当认同的，而且各类观点互相补充。笔者个人认为要更好地推广和实现全民治理，加强基层政府和公民的信任关系是非常重要的，即提升政府公信力、提升政府行政工作透明度。目前在这些方面政府工作还是有些欠缺的，因此实现政府与公民合作、沟通渠道的制度化，提升政府公信力、消除政府与公民之间的信息壁垒，增强公民参与全民治理的积极性，增强政府合作效率与效果是至关重要的。

参考文献

[1]陈端洪.对峙从行政诉讼看中国的宪政出路.[J]．中外法学.1995年第4期

[2]张治宇.从对峙到和谐中国行政法学理论基础之重构.[J].中国法学.2014年第5期

[3]李炳毅，陈翱.协同治理：基层社会善治的必然选择.[J].中共山西省委党校学报.2014年8月第4期

[4]罗伯特帕特南（R.Putnam）.[M].使民主运转起来.1993年

[5]中国社会科学院社会学研究所的社会心态蓝皮书.《中国社会心态研究报告2012-2013》.[J].2014年

[6]傅广宛茹媛媛孔凡宏.《海洋渔业环境污染的合作治理研究以长三角例》.[J].行政论坛.2014年第1期

[7]黄天柱.《公共事务的合作治理理论基础、合作形态与治理绩效以杭州的民主实践为例》.[J].中共杭州市委党校学报.2013年第6期

[8]彭向刚、程波辉.论社会管理职能创新的观念变革.[J].南京师大学报.2012年5月第3期

[9]江必新、李沫.论社会治理创新.[J].新疆师范大学学报.第35卷第2期

[10]施雪华.当前中国社会管理的成就、问题与改革.[J].政治发展研究.2013年第3期

[11]卫志民.中国城市社区协同治理模式的构建与创新以北京市东城区交道口街道社区为例.[J].中国行政管理.2014年第3期

[12]史云贵、欧晴.社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析.[J].社会科学.2013年第4期

[13]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新.[J].中国行政管理.2014年第2期

[14]张乾友：《论管理的社会化及合作治理对管理外包现象的理论分析》，载《江苏行政学院学报》2014年第4期

[15]郑恒峰：《协同治理视野下我国政府公共服务供给机制创新研究》，载《公共管理理论研究》2009年第4期