南京市行政文化建设研究文献综述

文 献 综 述

党的十七大报告把文化建设与经济、政治建设放在同等重要的地位,这对新时期行政文化的重塑提出了更高的要求。行政文化是文化的一个重要组成部分，它是与国家行政体系相关的文化,是社会文化在行政管理活动中的一种独特表现形式。当前我国社会正处在转型时期，传统的社会层级结构发生变化，社会分化程度不断加大。权力本位官本位重人治集权的行政文化客观上已不能满足现实社会的需要，建设与服务型政府相匹配的行政文化势在必行。随着新经济时代的到来，我国公共行政内外部环境的全球化、知识化、和信息化等发展变化，加强行政文化建设有重大的现实意义。行政伦理作为行政文化的重要组成部分，它是行政文化的灵魂，本文就以此为切入点。目前南京市公务员行政伦理建设过程中出现了诸多困境，如何有效地解决这些困境并提出相关的建议、措施是我们不可回避的课题。

一、行政伦理建设基本理论的研究

随着社会经济的进步，人们的思想意识也在进步，行政伦理越来越受到人们的关注。目前学术界对行政伦理的界定主要有以下三个典型的代表：张康之、李传军在《行政伦理学教程》中认为：伦理是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则、规范和行为活动的总和。行政伦理就是行政管理领域中的角色伦理。此外，张康之认为行政伦理是公共管理伦理的前身。王伟在《行政伦理概述》中认为所谓行政伦理，就是行政领域中的伦理，准确的说是公共行政领域中的伦理。这个概括表明，行政伦理是有属于自己的专门领域，它分布在政府管理过程中，具体体现在行政体制、行政决策、行政监督、行政素质等方面以及行政改革之中。刘士文、傅礼军在《公共管理伦理学》中对行政伦理做了如下界定：公共管理伦理学，是应用伦理学的一般原理和方法，是系统研究行政道德现象的社会科学。由于公共行政的主体是行政组织和公务员。所以，公共管理伦理学也叫公务员伦理学；由于公共管理伦理学的研究对象是行政道德，因此，它又称为行政伦理学。我们从马克思的论述中可以看出，行政伦理包含思想观念和职业道德因素的责任，个人利益服从全体公民的利益以及公共官员角色的责任等。这三个定义分别是从行政管理过程、政府公共管理的主体、职业道德角度来界定的。

无论是在西方还是在我国，行政伦理思想都有着悠久的历史。早在古巴比伦、古希腊和古罗马帝国，就有了它的萌芽。在我国，夏、商、周时期也已经有了修德配命、敬德保民的德治雏形。行政伦理的系统研究首先在西方兴起，罗尔在1976年发表的《在公共行政课程中的伦理学习》，意在促使行政伦理学进入公共行政的课程，以求在公共行政课程设置中占有一席之地。此后，美国行政学者库珀在1982年出版了《行政伦理学：《实现行政责任的途径》更是对行政伦理作了更广更深刻的研究；谢文新在《国外公务员行政伦理制度建设对我国的启示》中写道: 20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，利益多元化曼延，公务员由于手握国家行政管理的职权，若经受不住金钱的诱惑，容易行为失范，损害广大人民群众的利益。因此，我国政府相继出台了《行政监察法》、《公务员法》、《公民道德实施纲要》、《行政机关公务员处分条例》等一系列法律法规。同时还提出一系列政策方针，如以德治国，立党为公、执政为民，牢记两个务必，社会主义荣辱观等等。我国还设立专门监督公务员日常行政行为的机构，如各级纪律检查委员会和监察机关，对公务员的各种不良行为进行处理。

二、南京市廉政行政伦理建设现状分析

近年来，南京市的行政伦理政策法规体系逐步趋于健全完善,为行政文化的发展提供了良好的政策环境。各部门坚决贯彻中央八项规定和《党政机关厉行节约反对浪费条例》，严格执行三公经费、公务接待、会议活动等方面的各项规定。如南京市民宗局认真落实新修订的《南京市民宗局党组议事规则》，进一步强化集体领导下的个人分工负责制，增强领导班子成员的全局观念和履责意识。年底将行政行为作风作为重要考核内容并与干部晋职评先挂钩。南京市国资委机关开展处级职位竞争上岗工作，要通过竞争上岗，使国资委机关工作人员的思想作风、工作作风得到进一步锻炼提高，建设良好的行政文化环境。根据南京市2014年《政府工作报告》要求政府系统领导干部和工作人员要自觉接受廉政监督，切实增强廉洁自律的自觉性和坚定性，各部门要积极配合监察、审计部门，依法履行职责，自觉接受监督。但是现实是有的公务员还是上有政策，下有对策，未能从根本上改变自身的行政伦理观，相比较国内其他地区以及国外行政伦理建设还有有些差距。由此，我们可以概括出以下四点：（一）、南京公务员行政伦理法制建设失范。首先，南京市缺乏独立的公务人员伦理规定，对于廉政行政伦理的正式文件少之又少，并且相关的只有行为规范，并没有付诸实打实的法律规定，对于一些失范行为也没有严厉的打击力度。再次，现有制度规章对行政心理关注度不够，使得行政人格塑造意识薄弱。在调查中，有96%的南京公务员认为行政伦理建设对南京市行政体制建设有重要作用，但有4%的南京公务员认为有自己的标准和尺度。同时有95%的人认为公职人员应该具有为人民服务的精神，但是在工作过程中仅仅28%的人秉承这种为人民服务的精神。真正能够做到独立行政人格的人仅在3%左右，其它97%都属于我们传统意义上的工具人格和依附人格。

（二）、南京市公务员行政伦理监督机制失范。第一，没有相对独立的监管部门，南京市政府各部门在履行其自身的职责之后，投入到行政伦理监督方面的资源和精力是十分有限的，监管工作实际上很难具体实施好，对一些高官的廉政监督就相对匮乏了。第二，行政伦理的监督手段不科学，过分依赖惩罚手段，这样的做法确实会对廉政行政建设有积极作用，但是惩罚力度不够，仅仅靠谈话以及思想教育并不能够让他们及时的悔改。第三，公众的监督意识薄弱，国家的公权力赋予人民，但许多群众却不清楚自己具有怎样的监督职责和权力，更不知道怎样去向有关部门反映，大多时候对官员的不廉洁行为保持沉默。

（三）、南京市公务员行政伦理道德失范。第一，行政伦理失范现象依然比较突出，特别是经济类失范、政治类失范、失职类失范。据调查显示，南京市有87%的官员是因为贪污挪用、侵吞公款等非法占有公共财产被调查的。第二，官本位色彩浓厚且信仰缺失的情况不容乐观。有90%以上的行政人员都会把一个人与所在的职位挂钩，对不同的人有不同的态度。在调研中发现有5%的南京公务员能够明确自己在工作中承担的权利和义务，明白自身的行政价值，但有92%的选择了基本了解。对自身行政价值的定位有85%的人也不是很了解，对于日常工作之外，已经没有什么目标和追求。第三，行政伦理素养和大局意识有待增强，服务积极性不高。南京市公务员对于《公务员法》很熟悉的占到13%，大多数是基本了解，而这些与工作密切相关的《公民道德实施纲要》、《行政机关公务员处分条例》全部能够了解的人也是少之又少。一些窗口工作人员，对待办事群众的态度比较差，服务积极性不高，比较懒散。行政人员的额职业道德素养以及行政伦理素养急需提升。

三、国外廉政行政伦理建设对南京市的启示

据透明国际组织2013年发布的世界廉洁指数排名数据显示，新加坡以86分排名第5位，美国以73分的成绩排名19位，而我国以40分的成绩排名第80位。这充分证明了在行政伦理建设道路说与外国的差距。他山之石，可以攻玉。借鉴国外的经验对于南京市公务员行政伦理具有现实意义。

张琳、高煜辰在《美国公务员行政伦理建设对中国的启示》中认为美国行政伦理建设的经验借鉴：（一）、关注官员的专业精神（二）、提出行政腐败行为的积极措施（三）、制定成文道德规范，设立道德机构（四）、构建内外部监督并重的机制

谢文新在《国外公务员行政伦理制度建设对我国的启示》中认为新加坡行政伦理建设的经验借鉴：（一）、设置严密的公务员行政伦理行为规范，制定并颁布了《防止贪污法》、《公务员法》、《没收非法所得法》等法律法规；从各方面对政府部门公务员的伦理要求进行细化和法制化（二）、专门设立独立而强有力的治贪机构（三）、通过培训、宣誓等措施和形式，提高公务员的道德自律水平

根据以上经验，对南京市的启示：（一）、注重对南京市公务员的廉政伦理教育。要用十八大报告明确提出中国特色社会主义理论体系武装头脑，转变公务员的行政伦理观，切实提高公务员的政治素养和理论涵养。（二）、加强廉政行政伦理立法。应加快伦理立法，完善伦理立法，尽快制定《南京市公务员道德法》等相关法律，并完善国家已颁布的法律，并保证贯彻实施，直接指导公职人员什么可以做，什么不可以做。

四、加强南京市廉政行政伦理建设的对策建议

根据黄小梅《公务员行政伦理建设困境及对策研究》得出以下五点：（一）、加强南京市行政伦理法制建设1、加强南京市公务员行政伦理制度建设，建立并完善相关法律法规。2、加快南京市的廉政行政体制改革，改革政府绩效评估的方式方法，把行政伦理纳入公务员绩效评估体系中（二）、完善公务员行政伦理监督机制，除了纪律检查委员会和监察部门外，南京的行政伦理监督还包括媒体监督和南京市广大民众的监督。建立一套成熟的政府信息公开的法制体系，落实《信息公开条例》。（三）、加强公务员行政伦理道德建设1、深化南京市公务员对行政伦理建设迫切性的认识2、多开展公务员培训，加强公务员行政伦理方面的知识教育，培养公务员的道德自律性。培养公务员良好的道德情操。

附：参考文献

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