中国保障房融资模式探悉文献综述

 2021-10-13 20:07:31

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保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，主要包括经济适用房、限价房、公共租赁房、廉租房和棚户区改造五大住房保障体系。保障性住房以低廉的价位、覆盖中低收入人群的定位和对周边经济的拉动效应，对现阶段平抑房价虚高、刺激内需消费、引导民间资本理性投资等方面产生良好的促进作用。

近年来，随着我国城市化进程不断增速和房地产泡沫持续加剧，在商品房价格连连创高的情况下，中低收入家庭很难依靠自身能力实现其居者有其屋的理想，住房问题尤其是中低收入阶层的住房难题日益显露，并成为当前城市社会最热点的民生话题。由于保障性住房在解决中低收入人群住房难题、完善住房整体结构以及促进房地产市场持续健康发展方面彰显着巨大作用，其体系建设越来越受到政府部门的高度重视，政府相关部门陆续出台优惠政策来支持保障性住房体系的建设。目前随着我国保障房建设目标的不断扩大,我国保障房的资金缺口也越大,而我国保障房的融资渠道较为单一，因此我国保障房建设的融资难题亟待破解,需要更多地利用金融创新,开拓新的融资渠道，将政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的市场化运作方式。

国外学者对于保障房融资问题提出了各自的观点。美国学者Kraft和Edgar.Olsen(1975)在其撰写的《公共经济学》书中明确了公共住房的保障策略,他们认为应采取货币补贴的方式进行住房保障,不仅能够保证现有商品房住宅市场稳定也有利于扩大保障范围[1]。二战后，美国学者SamuelsonPaul[2]-[3]（1955）主张政府应制定家庭的保障性房政策，并提出了公房建设计划（PublicHousing）。Struyk，RaymondJ.，andMarcBendick，eds[4]（1981）和Susin，Scott[5]（2002）对美国政府财政支持力度最大的HCVP计划进行了分析后总结出美国政府对保障性住房的政策从扩大供给（公房建设计划）到政府与投资人合作主导的LIHTC计划，再到住户租房券（HCVP），对于政府政策的制定逻辑由扩大供给转移到了提高住户的承担能力。而英国伴随着住房政策的不断改革，形成了以政府为主导，多方融资、多方承担和多方参与的融资模式。住房协会（HousillgAssociation）作为非营利组织参与到公共住房建设中，原有的一部分政府所有的存量公共住房也转给住房协会管理和运作[6]（刘朝马，2007）。1960年初新加坡政府成立建屋发展局（TheHousingDevelopmentBoard，HBD），大力发展住房建设，具体做法是强制参与公积金储蓄，为公共组屋建设提供充足的资金支持[7]（杨海宁，2010）。近50年来，新加坡的住房保障工作取得了骄人的成绩，政府提供的公共组屋使绝大多数居民实现了他们的住房梦想[8]（平丽，2011）。

国内研究者根据我国保障房融资的现状从融资的目标模式、分配体系、金融创新、融资渠道等进行了研究与分析。冯宗容（2002）在研究中指出中国住房保障制度应采取的目标模式，认为选择性保障是保障体系的未来出路,应建立租赁住房、经济适用房等保障层次分明的供应分配体系[9]。巴曙松（2011）年强调，保障房建设是长期的主导性政策，在实施过程中按城市平均家庭收入区别对待廉租房和公租房的主体，初始建设时期综合运用金融创新以增加新建保障性住房[10]。张旭、王淼（2006）则提出了中国的保障性住房建设资金来源单一，渠道不畅已经成为制约其发展的瓶颈[11]。周林洁（2003）在《德国住房保障制度值得借鉴》文中强调政府在住房保障方面的重要职责,同时指出也应将其融入市场机制,并对低收入实行货币补贴[12]。应红(2003)从融资角度探讨了我国住房保障体系,指出应该通过发行结构性的金融产品如发行有股票性质的房屋股权、或者将银行放贷打包上市流转、发展房地产信托投资等,扩充资金来源渠道[13]。路君平、糜云（2011）在宏观政策层面提出了拓宽保障房的建设的融资渠道，应以商业银行为主，吸引保险资金参与，在形式上可以发挥债券市场的功能，但是并没有给出在操作层面上可行的实施方案[14]。

我国研究者虽未在融资模式渠道的具体操作上给出可行的实施方案，但纵观发达国家的政策实施，则是以房地产信托基金、债券融资和公私合营运用的最为广泛，因此我们将着重从这三点来分析我国保障房的融资方式。

REITs（RealEstateInvestmentTrusts）,即房地产投资信托基金,是房地产证券化的主要形式之一，它是通过发行股票或受益凭证的方式向不特定多数人募集资金，然后由专门投资机构进行房地产投资经营管理,并将所获得的收益按比例分配给投资者的一种信托基金。2007年4月，中国证监会房地产投资基金专题研究领导小组正式成立,标志着中国内地的REITs进入实际操作前的准备工作阶段[15]（胡焕，2008）。关于REITs模式，赵以邗[16]（2010）、李静静，杜静[17]（2011）等学者对REITs的运作模式及我国保障性住房融资中运用REITs的可行性进行了相关探讨。

债券融资包括地方政府债、中期票据、企业债等，十二五期间，我国将建设3600万套保障房，其中2011年1000万套。2011～2015年的资金需求分别为1.37万亿元、1.08万亿元、0.8万亿元、0.79万亿元、0.79万亿元，五年累计4.8万亿元[18]（巴曙松，2011），超过金融危机期间4万亿元的刺激计划，其中2011年和2012年为投资高峰期，开工在建竣工的保障房均为五年中最高。保障房因其具有：保障房建设和资金回收期长，适合发行中长期债券融资；固定利率债券能够锁定保障房融资成本；保障房现金流稳定，能够保障本息的偿还；保障房债券满足投资者的风险收益偏好这四大优势而有很大可行性。关于债券融资模式，张玉梅[19]（2011）从债券融资支持保障房建设方面研究在银行信贷萎缩、土地出让金减少的背景下，就如何筹集保障房建设资金进行了探讨分析。

对于公私合营，李红梅和孙杰（2011）认为，作为一种管理概念，PPP模式是民营企业和政府部门形成的一种共同管理的方式[20]。这种模式拓宽了保障性住房建设的融资渠道。何雨聪（2007）认为，公私伙伴关系是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作关系[21]。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共产品或服务，共同分担风险、分享收益。关于PPP模式，陈德强[22]（2011）从廉租住房PPP融资模式的经验借鉴出发，探讨了公共租赁房PPP模式运作流程，并分析该模式下的定价机制及其保障措施。

纵观国内外专家学者关于保障性住房及融资方面的研究成果，可以发现，多数学者对政府机构在保障房建设中的主导责任已基本达成共识，即政府机构有责任有义务为中低收入家庭构建基本性住房保障体系。而要实现保障性住房的可持续发展，公众更呼吁政府应积极地从建设投资者和运营管理者转变为引导者和监督者，以促进整个经济效益和社会效益之间的平衡。随着保障性住房政策体系的建立健全，完善分类住房救助制度、开发多样化的融资模式、加强政府机构和私人企业之间的合作成为目前安居工程建设的新趋势。由此可见，这种社会公平和市场效率相互均衡的理念对促进我国保障性住房建设中整合政府融资和市场融资具有重要的启迪意义。

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