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一、关于我国城镇居民养老保险制度发展状况的研究背景
自1986年揭开养老保险改革的序幕以来，我国的城镇社会养老保险制度已经从一个以企业为基本养老保险单位的现收现付制，走向了一个初具轮廓、全国统一的社会养老保险模式。
现行社会养老保险制度是在城乡二元结构背景下建立的,城镇居民养老保险制度以城镇职工养老保险为主体和框架。城镇基本养老保险制度沿革及政策推进经历了改革探索、引入和建立整体框架、完善改革内容等发展阶段。
第一阶段(1985～1992年)是养老保险制度建立的改革探索阶段。这一阶段是基于旧体制下的企业养老保险走向社会统筹。各地区首先在国有企业中实施了按照工资总额的一定比例统一筹集资金,并统一支付离退休人员养老金的社会统筹,然后逐步扩大到城镇各类企业,统筹层次由市县级逐步向地市级和省级统筹过渡。其中,最具标志性的政策是国务院于1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,提出了逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度,这是养老保险社会统筹化的开始。
第二阶段(1993～2000年)是正式确立养老保险制度和建立整体框架的阶段。这期间,随着建立市场经济体制基本目标的确立,养老保险从现收现付制转向统账结合的部分基金制。1993年,中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,正式确立城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人帐户相结合的模式。由于20世纪90年代中后期国有企业改革进入攻坚阶段,不少企业通过提前退休将大批人员直接推入社会养老保险。这使得建立统一的企业职工基本养老保险制度成为必须。1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,成为确立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保障制度的起点。这一政策正式提出了全国统一的改革方案:按统一缴费比率建立职工养老保险个人账户,即统一按职工工资的11%缴纳个人部分,个人缴费逐步从1997年的4%提高到8%,不足部分从企业缴费划入,企业缴费率不超过企业工资总额的20%。同时,由于不同所有制和部门之间的社会保障负担不均,国务院于1998年又发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,这一文件标志职工养老保险实行全国并轨,提出基本养老保险制度向省级统筹过渡的改革任务。但是,由于回避转轨成本的做法加重了国有企业的负担,挪用个人账户基金用于支付统筹账户的缺口造成了个人账户的空账规模巨大。2000年国务院发布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,该改革方案着眼于解决养老保险制度改革中的转轨成本问题,同时试图解决养老保险问题中的新人、老人和中人问题,形成多支柱的养老保险体系。2000年试点方案决定在辽宁全省和其它各省选定部分地市进行试点,规定用人单位20%的缴费比例不变,但不再划入个人账户,而是全部形成社会统筹。个人账户的缴费率从此前的11%降为8%,并全部计入个人账户。并且,鼓励企业建立企业年金,作为补充养老保险。经过这一阶段的改革,城镇基本养老保险制度的基本框架确立。
第三阶段(2001年至今)是完善养老保险体制的重要发展阶段。这一阶段随着市场经济体制的基本建立、国有企业改革的纵深发展,同时人口老龄化显现,考虑统筹账户支付需求带来的财政风险,做小做实养老保险的试点改革应运而生。从2001年在辽宁、吉林、黑龙江三省的改革试点,重点着力解决城镇养老体制框架下的个人账户空账、提高统筹层次、解决历史欠债和扩大养老保险覆盖面等一系列深层次问题,到2005年国务院公布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,都标志着做实做小个人账户成为新的改革取向。改革的政策措施重点是做实个人账户,同时以养老金征收和发放两个角度解决养老金缴费激励不足与参保积极性不高的问题。2006年劳动和社会保障部扩大在全国八个省市的做小做实个人账户的试点。2008年初,劳动和社会保障部又提出,力争在2008年和2009年两年内,在全国范围内把养老保障的统筹层次提高到升级水平,这些都是政府和群众对社会养老保险认知改变的一次次创新和进展。2010年1月1日起正式实施的《城镇企业职工基本养老关系转移接续暂行办法》,是制度建设上的一次突破性改革,使中国养老保险制度走出了由统筹层次低下导致的便携性障碍。并且,这一制度突出重点在于保护了跨省流动就业人员参保缴费和间断性就业的养老权益,确保了农民工享受同城镇企业职工一样的养老保险待遇。通过统一转移标准,统一转移程序,对各类劳动者一视同仁,解决了多年僵持不下的养老保险关系转移问题。相比之下,城镇基本养老保险制度取得突破性进展的同时,农村养老保险制度则严重滞后。农村养老体制改革开始于1986年,首先是在经济发达地区开展了建立社会养老保险制度试点工作。1992年1月1日民政部公布实施《县级农村社会养老保险基本方案》,1999年7月国务院又暂停执行这一方案,主要原因是财政力量捉襟见肘,强调农村家庭养老的作用,把农村遗漏在养老保障制度建立设计之外。对农村社会养老保险的这种遗漏,2002年又被重新提上了议事日程。2002年十六大报告中明确提出有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度。2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和国家十一五规划中又明确指出,要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其它保障措施相配套的农村社会养老保险制度。至此,农村养老体制改革迎来了新的发展阶段。2009年9月1日国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,决定从2009年起在全国选择10%的县开展试点,到2020年之前基本实现农村适龄居民的养老保险覆盖。这一政策标志着农村社会养老保险制度建设实质性的推进和新时期的开始。
二、文献评述
1、我国城镇居民养老保险发展现状及困境方面
上世纪90年代起,我国政府开始逐步建立和推行社会化的养老保险机制逐步建立健全政府、社会、家庭和个人相结合的养老保障体系。根据2007年底国家劳动保障部发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示,截至2006年底,全国基本养老保险参保人数达到18766万人,城镇参加企业基本养老保险覆盖率为76%。这既体现了国家对公民生存权利的保障和尊重,也对维护社会稳定产生了积极的影响。1989～2008年,参加城镇基本养老保险的职工数量由1989年的4816.9万人上升到2008年的16587.5万人,20年间占城市就业人员数量的比例由33.5%增加到54.9%。参加基本养老保险的城市离退休人员数量同期由893.4万人上升到5303.6万人,20年间提高了5.9倍。虽然我国义务教育呈现良好发展趋势，但我国城镇居民养老保险还存在着很多困境。中国青年政治学院教授王放在《我国养老保险制度所面临的挑战及对策》一文中指出了目前我国城镇居民养老保险在发展中存在的困境主要有：(1)养老保险的覆盖面较小,社会化程度低；(2)资金来源渠道单一,结构不合理；（3）养老基金融资方式为现收现付式,代际转移支付性质并未改变；（4）养老基金管理不足,阻碍着基金的保值增值和有效利用；（5）企业效益不好,拖欠或少缴养老保险基金的现象严重。车文辉、孔金平在《中国城镇社会养老保险制度分析：困境与出路》一文中指出我国城镇养老保险的体制困境：(1)养老保险的隐性债务巨大；(2)个人账户空壳化；（3）城镇社会养老保险制度覆盖面缺损；（4）社会保险缴费率居高不下。
2、关于我国城镇居民养老保险制度存在的问题
山东财经学院刘蕾在《我国社会养老保险制度存在的问题及对策分析》文章中认为我国社会养老保险制度存在的问题主要有：(1)城镇社会养老保险制度不健全；(2)股份制企业和个体私营企业参保人数锐减；（3）空账现象严重；（4）基金投资管理,保值增值管理不力,不得人心。胜利油田教授姜玉姿在《我国现行养老保险制度中主要问题探析》中指出我国养老保险制度在实施的过程中，出现了新的矛盾或问题。主要有四个方面：(1)关于空账运行问题；(2)关于省级统筹中地区经济不平衡问题；（3）关于行业统筹转交地方管理过程中的新问题；（4）关于养老基金管理安全性与效益性问题。另外，上海财经大学张乐川在基于基本养老金年龄缺口这个概念和现象的基础上通过《中国城镇基本养老金年龄缺口分析基于延长退休年龄的假设》研究认为年龄缺口在未来逐渐成为整个养老金缺口的主要来源。
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