海绵城市PPP项目社会影响评估与动态仿真研究文献综述

文献综述（或调研报告）：

1 海绵城市文献综述

海绵城市是针对城市雨洪灾害和水污染管理所提出的一种新型城市建设模式，这一概念最初由澳大利亚学者提出用来研究城市对周边乡村地区人口的吸附效应^[1]，近年来，海绵城市的概念逐渐被引申为城市水文关系的处理，Ignacio F. Bunster-Ossa用海绵城市来形容城市像海绵一样处理雨洪灾害的弹性能力，并以三个案例说明了从规划到设计不同尺度的具体雨洪管理设计方法^[2]。

1.1 国外关于海绵城市的理论及实践

目前国外关于海绵城市相关概念的研究已经相对成熟，各国均有一套较为完整的理论体系，如美国的最佳管理措施（BMPs, Best Management Practices）、低影响开发（LID, Lower Impact System）、绿色基础设施（GI, Green Infrastructure）；英国的可持续城市排水系统（SUDS, Sustainable Urban Drainage Systems）；澳大利亚的水敏感性城市设计（WSUD, Water Sensitive Urban Design）；新西兰的低影响城市设计与开发（LIUDD, Low Impact Urban Design and Development）等。

20世纪70年代，美国最先在联邦水污染控制法及其后来的修正案中提出了“最佳管理措施”(BMPs)^[3]，主要用于控制城市和农村的非点源污染，后来逐渐发展成为一种控制降雨径流水量和水质的生态可持续的综合性措施^[4]，其具体措施主要包括工程性措施和非工程性措施两大类，工程性措施主要包括雨水池（塘）、雨水湿地、渗透设施、生物滞留和过滤设施等，非工程性措施则指各种管理措施^[5]。在BMPs方法的基础上，20世纪90年代初，由美国的马里兰州、西雅图、波特兰市共同提出了“低影响开发”的理念，该理念主要是以分散式小规模措施对雨水径流进行源头控制，来达到对暴雨所产生的径流和污染的控制，并通过合理的场地开发方式，模拟自然水文条件，从源头上降低开发导致的水文条件的显著变化^[6]。“绿色基础设施”是相对于公路、下水道、公用设施线路等“灰色基础设施(Gray Infrastructure)”的一种概念，1999年8月，美国保护基金会和农业部林务局首次明确提出GI的定义，即“绿色基础设施是国家自然生命保障系统，是一个由下述各部分组成的相互联系的网络”^[7]，通过模仿自然的进程来蓄积、延滞、渗透、蒸腾并重新利用雨水径流，削减城市灰色基础设施的负荷。

可持续城市排水系统（SUDS）是英国于1999年结合国家可持续发展战略，同时为解决国内传统排水提至所造成的洪涝污染等水文问题所建立的一种新方法，它是在借鉴美国BMPs基础上形成并发展起来的^[8]，它通过对城市排水系统统筹设计，引入可持续发展的概念和措施，综合考虑水质、水量和环境三个因素来解决地表水的排水问题^[9]。与传统排水系统仅注重排放相比，可持续城市排水系统更加注重良性水循坏的维持以及对整个区域水系统的优化。

从20世纪末至今，澳大利亚政府研究人员提出了水敏性城市设计的理念，它强调通过城市规划和设计的整体分析方法来减少对自然水循环的负面影响和保护水生态系统的健康^[10]，WSUD不仅是针对某一类水资源的管理技术或水灾害处理手段，还是包含了对水资源、水危机、水灾害的整体性与综合性空间解决方案。WSUD将可持续的水循环解决方案与城市发展的规划和布局相结合，使城市达到生态可持续的整体目标。它强调最佳规划实践(Best Planning Practices)和最佳管理实践的结合^[11]，应用的尺度从城市分区到街区、地块，包括从战略规划到设计、建设和维持的各个阶段。

低影响城市设计和开发（LIUDD）是新西兰在全国范围内展开的关于推行低影响设计的科学研究及实践，起源于新西兰科学技术研究基金会所支持的“可持续城市投资开发项目”。LIUDD的发展在一定程度上借鉴了北美LID及澳大利亚WSUD的经验^[12]。它是多种理念的综合，强调用适当的规划、投资和管理手段，使城市在既能够满足环境需求又能保障经济发展的前提下，最大化地发挥自然价值和减少沉积物、径流污染物和不透水面积；减小对水域、生物多样性的影响和能源、材料的使用；实现可持续的区域及其发展以及改善城市流域的治理^[13][14]。需要注意的是，LIUDD并不过分强调技术，而是将雨洪管理作为城市整体规划设计中良性水循坏的一部分。

除上述国家外，德国和日本虽未提出明确的理论体系，但其在城市水文关系处理的实践工作中已经达到了国际领先水平。德国和日本也是现代雨洪管理体系发展较早、工程实践较为成熟的国家，二者均自20世纪八九十年代起就逐步建立了较为系统全面的法律法规，利用经济、技术和管理手段，开发了多种多样的雨水利用技术措施，形成了较为完善的雨水资源利用管理框架和技术支撑体系^[15]。如德国的汉诺威康斯柏格城区就是将工程措施与景观设计相结合的成功范例，该区域开发前自然状态下的雨水流失量为14mm/年，其建成后的雨水流失量仅为19mm/年，远低于传统居民区的165mm/年^[16][17]。日本作为节约资源的国家典范，于20世纪80年代初期推行了“雨水渗透计划”，先后开发应用了透水性沥青混凝土铺装和透水性水泥混凝土铺装技术。据统计，透水性铺装使东京市区平均雨水流出率由51.8%降到5.4%，平均流出量由原来的37.59mm降低到5.48mm，大大提高了对雨水资源的利用效率^[18]。

以上各国关于海绵城市的理论和实践可总结如下表：

1.2 国内关于海绵城市的理论及实践

我国“海绵城市”概念的起源最早可追溯至2003年，俞孔坚和李迪华最早将“海绵”的概念比喻为自然湿地、河流等对城市旱涝灾害的调蓄能力^[24]。而国内较早的实践项目则包括2000年的北京中关村生命科学园、2007年的天津桥园湿地系统、2007年的秦皇岛滨海生态修复、2006年的哈尔滨群力国家湿地公园等^[25]。2012年4月，在《2012低碳城市与区域发展科技论坛》中，“海绵城市”的概念首次明确提出；2013年12月12日，习近平总书记在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”；随后，住房和城乡建设部于2014年发布了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)》（以下简称《指南》），从目标、指标、过程、手段、管理方面系统性给出建设指南，将为我国海绵城市构建起到指引作用；财政部陆续发出“关于开展中央财政支持海绵城市建设试点的通知”财建(2014)838号、“关于组织申报2015年海绵城市建设试点城市的通知”财办建[2015]4号^[4]。这些文件的推出标志着我国海绵城市建设工作正式启动，对推进海绵城市理论的快速发展起到了很大的作用。

关于海绵城市的定义，《指南》中明确指出^[26]：“城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的lsquo;弹性rsquo;，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水lsquo;释放rsquo;并加以利用。”不同学者对该定义背后的深层内涵都提出了自己的看法，俞孔坚等认为从生态系统服务出发，通过跨尺度构建水生态基础设施，并结合多类具体技术建设水生态基础设施^[25]，是海绵城市的核心内涵；鞠茂森认为，海绵城市的基本内涵主要体现在以下四个方面：一是水功能协调，二是水节约高效，三是水环境优美，四是水管理完善^[27]；杨阳提出海绵城市定义背后的内涵可以分解为：适应各种水环境危机的韧力，开发前后的水文特征基本不变的要求以及雨水资源的合理储存^[28]。

海绵城市的建设途径主要可从三方面入手：区域水生态系统的保护和修复、城市规划区海绵城市设计与改造、建筑雨水利用与中水回用^[29]。也有学者将其总结为城市原有生态系统的保护、生态恢复和修复、低影响开发等三个方面^[30]。俞孔坚将其总结为宏观、中观、微观三个层面^[25]，分别代表区域流域、城区乡镇和具体的公园小区等“海绵体”，并以三个具体案例加以佐证。

而具体到海绵城市建设的实际工作中，王文亮指出^[31]，海绵城市建设应采用优先保护和科学开发相结合的低影响开发方法；应统筹低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统及超标雨水径流排放系统；应在明确责任主体的前提下多部门多专业高度协作。车生泉介绍了海绵城市建设可以使用的三种具体技术：截留技术、促渗技术和调蓄技术^[4]。海绵城市的建设必须由政府主导，保证审批环节到位，建立投入和奖励机制，强调社会参与，鼓励国际合作^[27]。

2 社会影响评价文献综述

2.1 社会影响评价的概念

2.1.1 社会影响评价研究的发展

普遍认为，社会影响评价起源20世纪60年代，美国的《国家环境政策法案》（NEPA）。该法案中的环境影响评价(EIS)，即评价所有活动对环境的影响，社会环境包括在环境概念中^[32]。因此，早期的社会影响评价包括在环境影响评价中。在美国，社会影响评价最先被应用于水资源开发项目， 以后推广到城市建设、土地资源管理等项目中。

20世纪70年代早期，社会影响评价开始在美国应用于水资源开发、城市土地开发等大型建设项目之中。此后，欧美一些国家在社会影响评价领域的研究和实践都得到不断的深化和发展^[33]。到1990年代，美国一部分政策研究学者和社会学家组织成立了“社会影响评价指导原则跨组织委员会”，对社会影响评价领域进行专门研究，并与1994年5月专门颁布了社会影响评价的指导原则，形成了比较规范的环境和社会影响评价体系^[34]。与此同时，世界上一些重要的机构和组织也相应规定要进行项目社会评价。1977年联合国工发组织与阿拉伯国家工业发展中心联合编制了《工业项目评价手册》，其中设置了社会评价指标，如：就业效果、分配效果、国际竞争力等。世界银行从20世纪80年代开始，对社会影响评价的发展起到了重要的推动作用，于1984年明确提出将“社会评价作为世界银行开展投资项目可行性研究的重要组成部分”，于1997 年成立社会发展部门，于2002年8月拥有了社会分析范例手册，强化了项目社会评价的作用。与世界银行类似，亚洲开发银行、泛美开发银行等国际金融机构在80年代末90年代初也分别设立了社会发展部门，将社会影响评价发展作为项目评价的一个不可或缺的组成部分，并将其作为是否向会员国提供贷款的必要条件^[35][36]。随着社会影响评价研究的深入，美国跨组织委员会（IOC）及国际影响评价协会（IAIA）逐渐成为主导当代社会影响评价发展的两大研究机构。社会影响评价也由最初反映项目与社会人群的关系逐渐转为研究城市开发计划、规划及政策所产生的负面影响对地方及区域居民的冲击，并通过连续的社会监测加强对居民利益的综合性研究的过程^[37]。

国内对工程项目社会影响评价的研究起步较晚，我国对规划、建设项目等的评价，基本上均以技术、财务和经济评价为主。从20世纪80年代末开始，为了能够在大型项目建设中与国际标准接轨，我国开始在政府公共投资项目中正式引入社会影响评价理论，并开始在一些大型政府投资项目，如三峡工程、黄河小浪底工程、西气东输工程、南水北调工程等的项目决策过程中引入社会影响评价机制^[38]。我国研究介绍社会影响评价的标志成果是1993年和1997年相继出版的国家发改委的《投资项目社会评价指南》和建设部标准定额研究所的《投资项目社会评价方法》^[36]。2002年，国家发改委已正式将项目社会评价列为项目评价重要内容之一，同年，中国国际工程咨询公司出版《投资项目可行性研究指南》，将项目社会影响评价列为投资项目可行性研究的一个重要组成部分，并且提出参照世界银行的社会影响评价方法构建我国社会影响评估指标体系的方案^[38]。目前，投资项目社会影响评价的重要性已经开始越来越多地得到了我国政府官员及专家学者们的认可，社会影响评价理论逐渐被应用到许多大型政府投资项目的评估过程中。

2.1.2 社会影响评价的定义

根据美国1994年5月所颁布的社会影响评价的指导原则，社会影响定义为“由于公共的或私人行为而改变人们生活、工作、游憩方式所带来的后果相互关系和组织协作方式的改变，以及在文化层面的影响，如规范、价值观、信仰的改变，从而指导他们对自我和社会认知的形成，并使其合理化”，社会影响评价相应为“依据美国国家环境政策法，对某些政策或某些政府行动所产生的社会后果进行预先评估的行为”^[39]；澳大利亚学者Vanclay指出社会影响评价是“分析、监督和管理项目开发所造成的社会方面的后果”^[40]；Becker将社会影响评价视为“一种有关发展与民主的理论体系”，对项目进行社会影响评估的过程实质上就是“一个运用社会学理论对项目各方利益关系进行重新建构与解构的过程”^[41]；还有学者认为社会影响评价即通过运用社会科学的知识和方法，来分析政策或项目所可能带来的社会变化、影响和结果，并提供一定的“有用的知识 ”或者对策，以降低负面影响和实现有效管理。事实上，与“社会影响评价”相关的概念还包括“社会评价”、“社会分析”等概念，其中“社会影响评价”常为美国所用，英国一般采用为“社会分析(social analysis)”，世界银行等国际组织则使用“社会评价(social assessment)”的概念。虽然西方国家的社会影响评价概念与方法运用不大相同，且适用范围也有所区别，但利害方分析、方案选择及动态监测研究这三个方面是社会影响评价研究的根本^[46]。

在我国的项目评价中，最常用的概念是：“社会评价”和“社会影响评价”，王朝刚等学者认为“社会评价是把社会分析和公众参与融入发展项目的设计和实施的一种方法和手段。发展项目的社会评价需要对影响项目并同时受项目影响的社会因素进行系统的调查、分析，并提出减少或避免项目负面社会影响的建议和措施，保证项目顺利实施和项目目标的实现^[43]”；刘佳燕认为，不论概念名称如何，其核心内容都是：“强调通过识别、监测和评价所规划干预行动（政策、计划、规划、项目）带来的各种有意或无意、积极或消极的社会影响及社会变化过程，促进利益相关者对干预行动的有效参与，从而优化行动实施方案，规避可能出现的社会风险”；王萍萍把社会影响评价描述为“评价一个建设项目或规划实施后对相关居民、群体、社区、历史文化等产生的社会效益以及可能隐含的社会风险”^[45]；杨华均在总结国内外研究的基础上，把工程项目社会影响评价界定为“与财务评价、国民经济评价、环境影响评价相并列的一种独立的工程项目评价方法”，是一种“通过分析项目涉及的一系列社会因素，评价项目的社会可行性，提出降低项目社会风险、保证项目顺利实施和效果持续发挥的建议和措施的一种方法”^[36]；李强认为社会影响评价是对于政策、项目、事件、活动等所产生的社会方面的影响、后果，进行事前的与事后的分析评估的一种技术手段^[35]；宋永才认为项目的社会影响评价是指由于项目决策、设计、实施及管理对社会、经济、自然资源利用、自然与生态环境、社会环境等方面的社会效益与影响的分析^[63]。

2.2 社会影响评价的内容

2.2.1 社会影响评价的主要内容

国际上，社会影响评价的发展主要经历了四个阶段。第一阶段为1970年代初，当时社会影响评价首先被看作为具体项目的社会分析，主要研究环境相关项目的社会反应；第二阶段，到1980年代初期，人们试图利用社会调查的研究结果来改善项目实施所带来的负面社会关系；到1993 年进入第三阶段，此时评价内容扩大为“分析所有公共或私有行为对人们的生活、工作娱乐及相关活动的影响^[47]”；第四阶段为1990年代末，一些学者提出将社会影响评价引入城市规划体系中，并指出社会影响研究是一门可以适用于多学科的应用工具， 是体现政策与规划的社会可行性的手段及方法^[46]。在空间维度上，社会影响评价的内容又分为项目与社区、城市、区域以及国家的三个层面^[48]。这个领域在国际影响评价协会的影响下形成迄今最为完整的理论体系及研究方法。社会影响评价也由最初的项目与社会人群的反应研究逐渐成为包含研究城市开发计划、规划及政策所产生的负面影响对地方及区域居民冲击，并通过连续的社会监测加强对居民的利益的综合性研究过程。

各组织间对于社会评价影响的主要内容也因目的不同有各自的侧重点，国际影响评价协会更多地关注项目或政策所引起的人口、社区和社会关系方面的可测量的变化；世界银行的社会分析更多地是从地方的社会文化和组织结构的特点分析项目及如何设施才能更好地实现发展的目标，同时关注特殊的群体，在方法上强调公共参与；亚洲开发银行的社会分析以人为中心，考察项目可以通过什么样的方式满足目标群体的需求，而且关注弱势群体^[59]。

国内关于社会影响评价内容的研究如下：刘启雷认为对项目的社会影响评价应包含以下内容：项目实施前项目可能产生的社会效益的评价预测；实施中项目于社会协同度的评价；运营后项目实现社会目标程度的评价^[60]。刘军伟认为我国在对政府公共投资项目进行社会影响评价时，至少应包括四个方面的内容: 其一，重点评价项目对促进当地社会效益的影响；其二，评价项目对当地居民生活的影响；其三，评价项目对当地自然环境的影响；其四， 评价项目对当地特殊群体的影响；李玉琦等认为社会影响评价的主要内容是分析政策、项目、规划或方案可能的后果对个人、组织和社区^[49]；张建军等认为社会影响评价的内容则是集中分析拟议中的项目与当地社会、人文环境之间的相互作用，预测项目的实施对人民生活等方面有可能产生的影响及社会问题，以及如何在决策中考虑这些影响^[50]；罗时磊等认为完整的社会评价至少包括3个方面的内容：对项目相关的利益相关者的评价、对项目地区人口社会和生产活动社会组织的评价、对项目的文化可接受性及其预期受益者需求的一致性的评价^[51]；陈阿江等认为社会评价包括以下一些内容：项目社会影响分析、利益相关者分析、土地与居民生计、项目机构、少数民族发展^[52]；刘佳燕认为社会影响评价的内容就是分析和预测政策、规划、项目或程序所产生的社会各层面影响，包括人口就业影响、居民生活方式影响、 社会福利影响、社会文化影响、城市公共安全影响等^[44]；这些研究可以总结为三个方面：项目的社会影响分析、项目与所在地区相互适应性分析和社会风险分析^{[52][53][54][55][56]}，其中项目的社会影响分析主要指项目对项目社区可能产生的影响和社会问题，即狭义的社会影响评价内容^[36]。

2.2.2 社会影响评价的指标

需要注意的是，“社会影响”定义不同，评价的内容也就不同。评价过程中社会影响的范围最不容易进行明确的界定，在不同类型的规划和项目中存在较大的差异，因此，社会影响评价的框架和指标实际上存在很多种提法。

Taylor等将指标分为人口变化、生活方式、态度、信仰和价值、社会组织^[57]；Brudge使用了5类指标：人口影响、社区与制度安排、地方居民与新来者之间的冲突、家庭生活水平影响、社区基础设施需求^[58]；“社会影响评价指导原则跨组织委员会”详细列出了共 32项社会影响评价的指标体系，可划分为人口特征、社区与制度结构、政治社会资源。个体及家庭变迁5个方面；国际影响评价协会的影响评价守则列出了人口特征、社区和体制结构、政治和社会资源个体和家庭变化、社区资源五个方面^[39]；世界银行的社会分析包括人口的社会文化特征、生产活动的社会组织、项目区的生活状态等^[62]。

国内学者的研究相对简单，李强认为在中国进行社会影响评价可分为五个方面，即人口和迁移、劳动与结业、生活设施与社会服务、文化遗产、居民心理与社会适应^[59]；刘启雷等构建的大型项目社会影响评价体系主要包括5个一级指标（社会经济增长、社会和谐性、社会可持续发展、居民与项目协同）和14个二级指标^[60]；王朝刚等提出社会评价的三个重点内容是：对与项目相关的利益相关者的评价、对项目地区人口生产活动社会组织的评价、项目文化可接受性及其预期收益者需求的一致性评价^[43]。施国庆等人将其概括为六个方面：项目区社会经济调查及初步社会文化分析、项目利益相关者分析、脆弱群体分析、项目机构与管理分析、持续性评价和公众参与分析^[61]；张庶在土地整治项目社会影响评价的研究过程中将评价范围确定为社会效率、社会公平、社会可持续发展3个主要部分^[66]。

2.3 社会影响评价的过程

2.3.1 社会影响评价的原则

在1994年再版的“社会影响评价的指导原则”中，提出了社会影响评价的9项原则；在2003年再版的“美国社会影响评价指导原则”中，根据社会影响评价领域内的研究者与实践者达成的共识，提出了社会影响评价的6项原则；Frank Vanclay认为社会影响评价的基 本原则有12条^[64]。在结合我国实际国情的基础上，国内学者也针对社会影响评价的原则展开了一定的研究。刘启雷结合十二五规划内容，提出了社会影响评价的原则应包括政策目标、以人为本、协调可持续发展、决策差异化四点^[61]；林勇刚认为在确定指标时应遵循社会公正原则、社会可持续原则、互适性原则^[65]；李强认为应把握住“人群”和“社区”的原则^[59]。

2.3.2 社会影响评价的方法

在20世纪70年代早期，早期技术派系的社会影响评价试图通过纯技术角度对一个既定的开发事件所产生的社会问题进行分析计算，这时社会影响评价以技术手段定量分析为主^[67],从80年代开始，社会影响评价从科学主义方法转向参与方法，该方法更注重于政策和项目相关的各方主体，也考虑执行社会影响评价的团队构成。今天，社会影响评价的方法从技术定位和参与之间走向融合大量的公共参与及定量研究的综合评估手法^[46]。综合方法有利于克服单一方法的弱点，既可以最大程度地接近社会现实，又可以指导决策。

唐勇总结认为社会影响评价方案按其评价过程可分为三类：一是影响识别，主要采用公众参与的方法；二是影响评价，主要采用比较法、专家评价法、核查表、矩阵法等；三是影响预测，有直线推演法、人口倍增法、情景分析法和计算机模型^[64]；李强认为社会影响评价过程中要注意实证调查与公众参与的结合，一般来说, 社会影响评价中采用比较多的综合性方法有“基本问题法”、“无行动替代方法”和“逻辑框架法”等^[59]，这些具体的工具和技术可以粗略地分为两类：探索型和常规型，探索型的技术包括头脑风暴法、德尔斐法、趋势分析、相关分析、因果分析和事件分析等，常规型的技术包括决策理论、矩阵方法和网络方法等^[35]；楼惠新等人对农业项目社会评价方法进行了总结，主要包括农民参与式社会评价、专家系统法、有无对比分析法、多目标定量分析综合评价法、数据包络分析方法和能值分析方法六种^[68]；杨华均总结认为国内外进行社会影响评价的各种方法，大致可以分为两大类：一是从收集社会基础数据的角度：其方法主要包括：文献调查法、问卷调查法、专家讨论法、访谈法、参议式观察法、实验观察法和现场观察法；二是从对项目进行社会评价具体操作的角度，主要包括：确定评价的基准线调查法、有无对比分析法、逻辑框架法、利益群体分析法、排序打分法、财富排序法和综合分析评估法^[36]。黄剑认为社会影响评价运用的方法分为两类，一类是研究的主要依据为指标资料的数理分析方法，也称技术性评估，如多准则分类法、成本收益分析法、决策支持系统；另一类则是利用大量的社会调查作为评估判断依据的定性分析方法，也称为参与性评估，最常用的有数据分类法、焦点小组访谈法、情景分析法及人口情况研究^[46]。

2.3.3 社会影响评价的步骤

Becker将社会影响评价分为两个阶段：初始阶段和主要阶段。初始阶段主要是确定和分析问题，在评价的主要阶段是运用多种方法，推演、评估政策项目可能产生的积极的或消极的后果，提出对消极后果的缓解措施^[41]。唐勇则提出社会影响评价包括10个步骤，分别为“公众参与、选择替代方案、基准、确定范围、推演所估计的结果、预测对影响的回应、非直接与累积性影响、调整政策方案、缓解措施、监督^[64]”。刘军伟认为针对我国政府公共投资项目所开展的社会影响评价，我们应该采取的具体方法大致包括：一是确定评价范围，二是确定评价对象，三是确定评价内容，四是构建指标体系，五是探索评价模式^[38]。宋永才提出项目社会影响评价可分为五部分：第一，项目概况或工程描述；第二，项目社会状况描述；第三，分析社会影响；第四，社会影响评价；第五，政策建议^[63]。

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